Schrankenlose Mobilmachung

Versuch der Manipulation von Wahlen und öffentlicher Meinung, Propaganda, Provokation, Desinformation, Einschüchterung, Spionage, Sabotage, Luftraumverletzung durch Drohnen und Kampfflugzeuge, Auftragsmorde, die Verfolgung im Ausland lebender Oppositioneller.« Die Liste angeblich russischer Angriffe, die Martin Jäger, der Chef des Bundesnachrichtendienstes (BND), im Oktober 2025 im Bundestag präsentierte, war so lang wie sein Fazit eindeutig: »Unser Gegner kennt keine Rast- und Ruhezeiten. (…) Wir stehen schon heute im Feuer.«

Vorbereitung gilt daher als Gebot der Stunde – nicht nur beim Militär. »Für den Schutz Deutschlands (…) braucht es nicht nur einsatzbereite Streitkräfte, sondern die ganze Gesellschaft«, erklärt die Bundeswehr. Und in den Buchläden wartet die passende Lektüre: Titel wie »Deutschland im Ernstfall« oder die »Notstandsfibel« schildern, »was passiert, wenn wir angegriffen werden«, und geben Tipps, »damit du im Ernstfall nicht zum bloßen Objekt von Maßnahmen wirst«.

Kanzler Friedrich Merz brachte die Stimmung im September 2025 auf den Punkt: »Wir sind nicht im Krieg, aber wir sind auch nicht mehr im Frieden.« Der CDU-Bundestagsabgeordnete Roderich ­Kiesewetter forderte als einzig logische Konsequenz die Feststellung des »Spannungsfalls«. Gemeint ist ein Beschluss des Bundestages, der einerseits ermöglicht, die Bundeswehr im Inland einzusetzen, andererseits aber auch weitreichende Handlungsspielräume für kriegsvorbereitende Maßnahmen eröffnet.

Kiesewetters Forderung blieb unerfüllt. Im Bundestag fehlen die nötigen Mehrheiten. Das ist aber kein Grund für Entwarnung – im Gegenteil. Die Regierung arbeitet mit Hochdruck daran, Maßnahmen zur Kriegsvorbereitung von ihren hohen rechtlichen Hürden zu befreien. Doch diese Hürden gibt es aus gutem Grund.

Rechtlicher Kontext

Ernstfall, Notstand, Spannungsfall – die Schlagworte der Stunde sind verbunden mit einem schillernden Begriff: dem Ausnahmezustand. In Deutschland lässt sich dessen Werdegang von der Mitte des 19. Jahrhunderts bis zum Notstandskompromiss von 1968 als Geschichte einer folgenreichen Leerstelle verfolgen. Der Blick in die Vergangenheit lohnt, denn er macht die heutige Betriebsamkeit der Regierung erklärlich.

Die preußische Verfassung von 1850 erlaubte im Falle von Krieg oder Aufruhr, die Rechte etwa auf persönliche Freiheit, Unverletzlichkeit der Wohnung, den gesetzlichen Richter, freie Meinung und Versammlung zu suspendieren und die Armee zur Unterdrückung innerer Unruhen einzusetzen. Einzelheiten ergaben sich aus dem »Gesetz über den Belagerungszustand« (BZG), das über die wichtigste Frage, nämlich die Befugnisse der Exekutive, schwieg. Das BZG überdauerte die Reichsgründung von 1871 und blieb bis zum Ende des Ersten Weltkrieges in Kraft. Noch im Mai 1916 bescheinigte das Reichsgericht den Militärbefehlshabern das Recht, »aus eigener Machtvollkommenheit alle Verbote zu erlassen, die sie im Interesse der öffentlichen Sicherheit für erforderlich erachten«.

Berüchtigter Verfassungsartikel

Mit der Weimarer Verfassung (WRV) trat an die Stelle des BZG der berüchtigte Art. 48 Abs. 2 WRV, der es dem Reichspräsidenten ermöglichte, wenn »die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet wird«, die zu ihrer Wiederherstellung »nötigen Maßnahmen« zu treffen, mit Hilfe der Armee einzuschreiten und wichtige Grundrechte außer Kraft zu setzen. Eine förmliche Erklärung des Ausnahmezustandes war nicht erforderlich, konkrete Voraussetzungen waren nicht normiert. Gestützt auf diesen Artikel wurden so unterschiedliche Dinge angeordnet wie Streikverbote für Beamte der Reichsbahn, die staatliche Übernahme von Garantien beim Zusammenbruch der Darmstädter und Nationalbank in der Weltwirtschaftskrise und 1932 die Absetzung der Preußischen Regierung. Eine parlamentarische Kontrolle war zwar vorgesehen, blieb aber wirkungslos, weil der Präsident den Reichstag auflösen konnte.

Mit dem in Art. 48 Abs. 2 WRV hineininterpretierten Notverordnungsrecht (in der Verfassung war von »Maßnahmen« die Rede, nicht von Verordnungen), das es ermöglichte, ohne parlamentarisches Verfahren gesetzesgleiches Recht zu erlassen, war die Bahn geebnet, auf der der Faschismus scheinbar legal zur Herrschaft gebracht wurde. Die Verordnungen zum Schutze des Deutschen Volkes vom 4. Februar 1933 und zum Schutz von Volk und Staat vom 28. Februar 1933 (»Reichstagsbrandverordnung«) nutzten die Möglichkeiten des Art. 48 Abs. 2 WRV maximal aus und lieferten so die oppositionellen Kräfte auch rechtlich den Faschisten aus.

Notstandsverfassung

Vor dem Hintergrund dieser Erfahrungen verzichtete man bei der Schaffung des Grundgesetzes auf eine Notstandsregelung. Hinzu kam, dass sich die Besatzungsmächte vorbehielten, »die Ausübung der vollen Regierungsgewalt (…) wieder aufzunehmen, wenn (…) dies aus Sicherheitsgründen oder zur Aufrechterhaltung der demokratischen Regierungsform (…) unumgänglich ist«.

Die Vorstellung, im Notstandsfall die Souveränität an die Besatzungsmächte zu verlieren, erschien als zweite Kapitulation, die unbedingt vermieden gehörte. Insbesondere im Bundesinnenministerium, dessen Beamtenschaft ihre Laufbahnen vielfach im Faschismus zurückgelegt hatte, kursierten daher schon Anfang der 1950er Jahre Ideen für ein neues Notstandsrecht. Der Tradition folgend, kreisten sie um die Möglichkeit, Grundrechte außer Kraft zu setzen, und ein Notverordnungsrecht der Regierung.

Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit, in Teilen ausdrücklich im Geheimen, wuchsen sich diese Pläne zu einem Bündel von Notverordnungen aus, die von der Regierung im Falle eines Notstandes gestützt auf ein »Staatsnotrecht« in Kraft gesetzt werden sollten. Durch eine undichte Stelle gelangten diese Texte in die DDR und wurden dort 1966 veröffentlicht. Ihr Bekanntwerden sorgte in der BRD für heftige Proteste. Die unter dem Begriff »Schubladentexte« (ein Bezug auf Kurt von Schleicher, den letzten Weimarer Kanzler, der im Dezember 1932 gedroht hatte, der Reichspräsident habe »eine scharfe Verordnung zum Schutze des deutschen Volkes« »fertig im Schubkasten« liegen – die dann im Februar 1933 auch erlassen wurde) bekanntgewordenen Texte erinnerten zu stark an das Notverordnungsrecht der WRV, als dass sie widerspruchslos hätten hingenommen werden können.

Der Rechtsanwalt Heinrich Hannover sah in den »Schubladentexten« die »völlige Wiederherstellung einer faschistischen Staatlichkeit«. Deren wesentliche Merkmale, so Hannover, »kehren in diesen Gesetzen wieder, von der Gleichschaltung des Rundfunks bis zur Einrichtung von Konzentrationslagern für politisch Verdächtige (neuer Name: ›polizeilicher Gewahrsam‹)«. Gewerkschaften, Künstler, Intellektuelle und Studierende wandten sich vehement gegen die Notstandsgesetze.

Bei Bildung der großen Koalition von 1966 signalisierte die Sozialdemokratie Kompromissbereitschaft. Während es unter Gewerkschaftern hieß, die SPD habe sich ihre Aufnahme in die Koalition durch Zustimmung zu den Notstandsgesetzen erkauft und den Protest verraten, stellten die so Kritisierten ihre Zustimmung als Errungenschaft dar. Helmut Schmidt, seinerzeit Fraktionsvorsitzender der SPD im Bundestag, stellte die Wahl, vor der er seine Fraktion damals sah, so dar: »Wir haben zu wählen entweder den Rückfall in die Schubladengesetzgebung, in den sogenannten übergesetzlichen Notstand, den Rückfall in eine kontrollenlose Bevollmächtigung der Exekutive, oder wir haben zu wählen (…) die Stabilisierung des Schutzes der Grundrechte unserer Bürger, (…) der Rechte und der Verantwortlichkeit des Parlaments und (…) des Verfassungsgerichts auch und gerade in Notzeiten.«

Gebändigter Ausnahmezustand

Wie auch immer man das Zustandekommen des Kompromisses von 1968 politisch bewerten mag – rechtlich handelt es sich um eine Konstruktion, die den bis dahin ungeregelten Ausnahmezustand einer detaillierten Regelung in Grundgesetz (GG) und einfachem Recht unterwarf. Sie besteht vor allem darin, dass der Ausnahmezustand nicht mehr als konturloser weißer Fleck auf der rechtlichen Landkarte liegt, sondern in einzelne, schärfer definierte Kategorien aufgeteilt ist, deren Voraussetzungen und Folgen näher geregelt sind.

Der Katastrophennotstand ist Gegenstand der Amtshilfe in Art. 35 GG und ermöglicht Hilfeleistung über Bundesländergrenzen hinweg. Betrifft die Katastrophe mehrere Länder, kann der Bund Bundesgrenzschutz und Streitkräfte zur Unterstützung der Polizei schicken.

Der »Aufruhr« ist als innerer Notstand Gegenstand von Art. 91 GG. Er rechtfertigt keinen Einsatz der Streitkräfte im Innern, sondern bleibt grundsätzlich Gegenstand der landespolizeilichen Befugnisse.

Als dritten Notstandsfall kennt das Grundgesetz den Krieg, der, weil ein Angriffskrieg nach Art. 26 Abs. 1 GG verboten ist, Verteidigungsfall heißt. Er ist Gegenstand der Art. 115 a ff. GG.

Zwischen Frieden und Krieg stellt Art. 80 a GG schließlich eine Phase der Vorbereitung auf militärische Auseinandersetzungen. Diese Phase nennt das Grundgesetz »Spannungsfall«.

Diese Notstandsregelungen begründen keine Diktaturbefugnisse der Bundesregierung, sondern setzen deren Maßnahmen einigermaßen feste Grenzen. Die parlamentarische und gerichtliche Kontrolle exekutiven Handelns bleibt gewährleistet.

Art. 80 a GG funktioniert wie ein Schalter: Stellt der Bundestag mit Zweidrittelmehrheit fest, dass ein Spannungsfall vorliegt, so treten Gesetze, die bereits in Normalzeiten im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen und mit Art. 80 a GG verbunden wurden, in Wirkung (Fachjargon: Sie werden »entsperrt«). Der Bundestag kann sich auch auf die Freigabe einzelner solcher Gesetze beschränken (»Zustimmungsfall«). Auch wenn die NATO die Anwendung verlangt und die Bundesregierung dem zustimmt, werden einzelne Gesetze entsperrt (»Bündnisfall«).

Zwar ist im Grundgesetz nicht definiert, was unter dem Spannungsfall zu verstehen ist, in der einschlägigen Literatur herrscht jedoch weitgehend Einigkeit: Es ist eine Zeit, in der ein militärischer Angriff auf das Bundesgebiet sehr wahrscheinlich ist und daher Maßnahmen zur Erhöhung der Verteidigungsbereitschaft als erforderlich anzusehen sind.

Kriegswirtschaft

Im Grundgesetz sind wenige – aber wichtige – Vorschriften mit Art. 80 a GG verbunden. Art. 87 a GG gewährt den Streitkräften im Spannungsfall, zivile Objekte zu schützen, soweit dies zur Erfüllung ihres Verteidigungsauftrages erforderlich ist. Diese Erlaubnis dürfte Roderich Kiesewetter im Blick gehabt haben: So könnten Drohnen von der Bundeswehr abgeschossen werden. Auch die Einführung von Dienstpflichten ist nach Art. 12 a GG an die Feststellung des Spannungsfalles gebunden.

Die gegenwärtig mit Art. 80 a GG verknüpften einfachen Gesetze, insbesondere die »Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze« (SVG), ermöglichen vor allem die staatliche Lenkung wirtschaftlicher Aktivität auf Zwecke des Krieges und seiner Vorbereitung (bisweilen spricht man von einer Phase der Mobilmachung). So ermöglicht das Wirtschaftssicherstellungsgesetz planwirtschaftliche Maßnahmen, um die Versorgung der Bevölkerung und der Streitkräfte mit Gütern und Leistungen zu gewährleisten. Ähnliche Möglichkeiten eröffnet das Verkehrssicherstellungsgesetz, mit dem etwa Militärtransporten Vorrang vor zivilem Verkehr eingeräumt werden kann. Damit für all das die benötigten Arbeitskräfte zur richtigen Zeit am richtigen Ort vorhanden sind, kann die Agentur für Arbeit auf Grundlage des Arbeitssicherstellungsgesetzes Wehrpflichtige dort in Arbeitsverhältnisse zwingen, wo kriegswichtige Güter hergestellt und Dienstleistungen erbracht werden.

Freiheitsbeschränkungen

In vielen anderen Gesetzen finden sich ebenfalls Vorschriften, die mit Art. 80 a GG verknüpft sind. Paragraph 10 Abs. 1 des Gesetzes über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes (ZSKG) etwa ermöglicht es, nach Feststellung des Spannungsfalles anzuordnen, dass der jeweilige Aufenthaltsort nur mit Erlaubnis verlassen oder ein bestimmtes Gebiet nicht betreten werden darf oder dass die Bevölkerung besonders gefährdeter Gebiete vorübergehend evakuiert wird.

Auch an »unverdächtiger« Stelle finden sich »Artikel-80-a-Regeln«: So braucht die Bundeswehr nach der Straßenverkehrsordnung im Spannungsfall keine Genehmigung für Kolonnenfahrten mit mehr als 30 Fahrzeugen. Und die rechtliche Zuordnung einer Person zum männlichen Geschlecht bleibt, soweit es den Wehrdienst betrifft, für die Dauer des Spannungsfalls bestehen, wenn die Änderung des Geschlechtseintrags weniger als zwei Monate vor seiner Feststellung erklärt wurde.

Die »Art.-80-a-Gesetze« eröffnen schon in Vorkriegszeiten erhebliche Handlungsspielräume. Zugleich legen sie der Regierung aber spürbare Fesseln an: Ohne Freigabe des Bundestages bleiben die Spielräume verschlossen, eine Entscheidung »nach Lage der Sache« steht der Regierung nicht zu, die Aussetzung von Wahlen ist (auch wenn aus rechten Kreisen bisweilen anderes behauptet wird) im Spannungsfall nicht möglich. Diesen verengten Handlungsrahmen betrachtet die Merz-Regierung gegenwärtig als Hindernis, das es zügig zu beseitigen gilt. Entsprechende Aktivitäten lassen sich auf unterschiedlichen Ebenen beobachten.

Vorbereitung auf Spannungsfall

Ohne die Grenzen des Spannungsfalls in Frage zu stellen, wird heute laut beklagt, die Bevölkerung habe sich zu bequem eingerichtet. Es brauche mehr »Bewusstsein dafür, dass der Bürger in einer Notstandslage vom Staat in einer Weise in die Pflicht genommen werden kann, die zwar in vollem Umfang auf dem Boden des Grundgesetzes steht, an die aber nach drei Jahrzehnten der Friedensdividende niemand mehr gewöhnt ist«, heißt es etwa im »Handbuch Bevölkerungsschutz«, einem viel zitierten Standardwerk. Eigentlich stört aber die ganze an die hohe Hürde der Zweidrittelmehrheit gebundene Konstruktion des Spannungsfalls. »Die zahlreichen (…) Zugeständnisse des Notstandsgesetzgebers von 1968 an seine Kritiker (führen) unweigerlich zu Problemen«, heißt es im »Handbuch«.

Der Kompromisscharakter des Art. 80 a GG zeigt hier seine Schwäche: Anders, als man es von einer Verfassungsnorm erwarten darf, setzt er dem Gesetzgeber keine Grenze. Er sagt nur: Wenn der Bundestag beschließt, dass ein Gesetz nur nach nochmaliger Zustimmung des Bundestages mit Zweidrittelmehrheit angewandt werden darf, dann darf es nur nach nochmaliger Zustimmung mit Zweidrittelmehrheit angewandt werden. Der Bundestag ist aber nicht verpflichtet, ein Gesetz mit dieser zusätzlichen Hürde zu versehen. Bestehende Bindungen an Art. 80 a GG kann er jederzeit wieder aufheben.

Die Grenzen ausloten …

Ein Beispiel dafür ist die Genehmigungspflicht längerer Auslandsaufenthalte wehrpflichtiger Männer. Diese Genehmigungspflicht gilt seit Januar 2026 auch außerhalb des Spannungsfalls. Das sorgte für Kritik, doch das zuständige Verteidigungsministerium (BMVg) wiegelte zunächst ab. »Die Regelung wurde wieder in Kraft gesetzt, weil damit der rechtliche Rahmen für eine belastbare Wehrerfassung und ggf. Wehrüberwachung geschaffen wird«, erklärte eine Sprecherin des Verteidigungsministeriums auf jW-Anfrage. »Wir müssen wissen, wer verfügbar wäre.«

Dennoch reagierte das BMVg auf die Kritik und ordnete per Allgemeinverfügung an, dass längere Auslandsaufenthalte keiner Genehmigung bedürfen, solange die Wehrpflicht nicht aktiviert ist. Ende Mai 2026 dann die Rolle rückwärts. Im Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Reserve heißt es, die Genehmigungspflicht solle wieder an den Spannungsfall geknüpft werden. Der Vorgang zeigt, wie genau sich die Ministerien der Grenzen des Spannungsfalls bewusst sind – und vielleicht auch, dass öffentlicher Druck Schlimmeres verhindern kann. Und Schlimmeres ist unterwegs.

… und überschreiten

Der Schlingerkurs bei der Genehmigungspflicht wird verständlich, wenn der Kontext mit in den Blick genommen wird. Das Problem ist nämlich nicht, dass das Wehrpflichtgesetz »handwerklich schlecht gemacht« war, wie das die Partei Die Linke als einzigen Kritikpunkt anführte. Das Problem ist vielmehr, dass die Regierung das Recht der Kriegsvorbereitung von seinen verfassungsrechtlichen Fesseln befreien und in Zeiten des Friedens anwendbar machen will.

Erklärtes Ziel der Regierung ist, die SVG »umfassend (zu) novellieren« und »durch eine Änderung der Rechtslage (…) Handlungsfähigkeit bereits vor dem Spannungsfall« zu ermöglichen – so steht es im Koalitionsvertrag. Ziel ist die Stärkung militärischer Fähigkeiten durch zivile Unterstützung schon in Friedenszeiten. Daran wird mit Hochdruck gearbeitet.

Einen Vorgeschmack liefert das geplante Gesetz zur Stärkung der Reserve. Bisher konnten Reservisten außerhalb des Spannungs- oder Verteidigungsfalls nur zu Übungen herangezogen werden. Künftig sollen verpflichtende »Reservedienstleistungen« – je nach Dauer des geleisteten Wehrdienstes für drei bis zwölf Wochen im Jahr – möglich sein, um »den gesteigerten Anforderungen der Streitkräfte (…) gerecht werden zu können«, so die Begründung des Gesetzentwurfs, den die Regierung am 1. Juli beschlossen hat. Reservedienstleistungen sind »alle Verwendungen, die unmittelbar oder mittelbar der Erfüllung des Verfassungsauftrags der Streitkräfte dienen«.

Ebenfalls am 1. Juli 2026 beschloss die Bundesregierung »Eckpunkte zur Novellierung der Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze«. Möglich, so die Erläuterung des BMVg, ist, »dass bereits vor einer Feststellung des Spannungs- oder Verteidigungsfalls eigene und verbündete Streitkräfte in großem Umfang und in kürzester Zeit innerhalb von Deutschland stationiert oder durch Deutschland verbracht werden müssen. Für Deutschland als logistischem Drehkreuz in Europa – vor allem von Westen in Richtung NATO-Ostflanke im Krisen- oder Verteidigungsfall – sind klare Regelungen zur Infrastrukturnutzung deshalb immens wichtig geworden.«

Daher will die Regierung nun zunächst die möglichen Bedarfe der eigenen und verbündeten Streitkräfte ermitteln, damit sie bei möglichen Änderungen der SVG berücksichtigt werden können. Dann sollen die SVG überarbeitet werden. Damit sie »zu dem Zeitpunkt zur Verfügung stehen, in dem sie gebraucht werden, wird auch eine Vorverlagerung der jeweiligen Anwendbarkeit geprüft und ggf. umgesetzt«. Vorverlagerung der Anwendbarkeit – das heißt: Lösung der Verbindung zu Art. 80 a GG. Die soll es vor allem geben bei »Ertüchtigung Infrastruktur, Bevorratung, Anpassung Vertragsgestaltung und Vergabewesen, Ausbildung, Übungen, Lage- und Meldewesen«. In einer »Übungsserie ›Gesamtverteidigung‹« sollen die Ergebnisse überprüft werden.

Neben der Sicherung lebenswichtiger Grundbedürfnisse – »Wasserversorgung und Abwasserentsorgung (Siedlungshygiene), Ernährung und Gesundheitsversorgung« – sieht die Regierung besonderen Handlungsbedarf bei »Aufwuchs, Vorstationierung und Sicherstellung der Versorgung der NATO-Truppen«. »Betriebs- und Vorrangregelungen für Schienen, Straßen, Häfen und Flughäfen« sollen möglich werden. Als primäre Handlungsfelder nennt die Regierung »Verkehrssicherstellung, Arbeitssicherstellung, Telekommunikation, einschließlich der Frequenzverwaltung, Energieversorgung insb. auch von/für Kritis (kritische Infrastruktur, M. S.), Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit«. Neue Regelungen soll es im Bereich Software/IT geben.

Bei all dem sollen »die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen betrachtet werden« – man will offenbar an die Schmerzgrenzen des verfassungsrechtlich Möglichen gehen. Gesetzesanpassungen und Neufassungen sollen noch dieses Jahr im Kabinett beschlossen werden.

Gegen Kriegsvorbereitung

Mit der Vorverlagerung der Notstandsgesetze, die 1968 an Art. 80 a GG geknüpft worden waren, wird ein wesentlicher Teil des Notstandskompromisses aufgekündigt, der darauf abzielte, Maßnahmen zur Kriegsvorbereitung demokratischer Kontrolle zu unterwerfen. Jürgen Seifert, in den 1960er Jahren prominenter Kritiker der Notstandsgesetze, wies auf diese Möglichkeit und das, was nun zu tun ist, schon 1968 hin: »Derartige nicht mit Bestandsgarantien ausgestattete Kompromisse (…) lassen, wenn nicht eine kritische Öffentlichkeit dem entgegentritt, für die einfache Mehrheit die Möglichkeit offen, den Kompromiss auszuhöhlen.« Mit der Nennung der Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit im Kontext der Überarbeitung der SVG steht zudem die Aufteilung des Notstandsrechts in unterschiedliche Segmente zur Disposition.

So wie Max Reimann, damals Vorsitzender der KPD, 1949 aus Anlass der Verabschiedung des Grundgesetzes erklärte, die Kommunisten würden nicht zustimmen, sie würden das Grundgesetz aber eines Tages gegen jene verteidigen, die es unterzeichnet haben, so muss es heute Mindestforderung sein, den Kompromiss von 1968 gegen gerade jene Koalition zu verteidigen, die ihn seinerzeit geschlossen hat. Es braucht entschiedene Opposition gegen Möglichkeiten zur Stärkung der »Kriegstüchtigkeit« ohne Bindung an hohe parlamentarische Hürden, denn hier wird Kriegsvorbereitung konkret.