Keynes’ eiserne Hand

In den kommenden Tagen erscheint im Kasseler Mangroven-Verlag das Buch »Kapital und Imperialismus« der beiden indischen marxistischen Ökonomen Utsa Patnaik und Prabhat Patnaik. Darin untersuchen sie unter anderem die britische Kolonialherrschaft in Indien und die Hungersnöte in der Präsidentschaft Bengalen, einer der drei Verwaltungseinheiten Britisch-Indiens. Die dortige Hungersnot während des Zweiten Weltkriegs wurde maßgeblich durch die Wirtschaftspolitik des britischen Ökonomen John Maynard Keynes (1883–1946) verursacht. Wir veröffentlichen redaktionell gekürzt und mit freundlicher Genehmigung des Verlags einen Teil des Kapitels »Öffentliche Politik und die Große Bengalische Hungersnot, 1943–44«. Das Buch kann bestellt werden unter: www.mangroven-verlag.de (jW)

Die Exporterlöse Indiens erholten sich ab Mitte der 1930er Jahre langsam, da die hochentwickelten Länder, insbesondere die Vereinigten Staaten, sich einer expansiven Politik zuwandten. Von 1937/38 bis 1939/40 lagen die Haushaltsausgaben insgesamt im Durchschnitt bei 888 Millionen Rupien. Das durchschnittliche jährliche Defizit betrug dagegen nur 13,3 Millionen Rupien. (Bei einem durchschnittlichen Wechselkurs von 13,5 Rupien zu einem Pfund Sterling machte das ursprüngliche Haushaltsvolumen etwa 66 Millionen Pfund aus.) In den Jahren 1939/40 wurde Gold im Wert von 347 Millionen Rupien von Indien nach London transferiert, der Reserve Bank of India (RBI) wurde der Gegenwert in gesperrten Pfund Sterling gutgeschrieben. Das kam faktisch einer Zwangsanleihe gleich.

Als die Vereinigten Staaten im Dezember 1941 in den Krieg gegen Japan eintraten, strömten alliierte Streitkräfte nach Bengalen. In der Folge stiegen die Kriegsausgaben in gewaltigen Sprüngen an. Im Rahmen eines von der Kolonialregierung mit Großbritannien unterzeichneten Abkommens hatte man die Kategorie »erstattungsfähige Ausgaben« geschaffen. Das Abkommen legte fest, dass die Hauptkosten für die Versorgung und den Betrieb der in Indien stationierten alliierten Streitkräfte bis zum Ende des Krieges aus indischen Mitteln bestritten werden sollten. Es handelte sich um ein Zwangsdarlehen Indiens an Großbritannien in unbestimmter Höhe. Der Gegenwert der von der Regierung ausgegebenen Rupien sollte Indien auf einem eingefrorenen Konto der RBI in Pfund Sterling gutgeschrieben werden. Pfund Sterling für laufende Ausgaben durften nicht entnommen werden. Das Konto sollte erst bei Kriegsende aktivierbar sein, wann auch immer der Krieg enden würde. Die restlichen, nicht über das Konto gedeckten Kriegsausgaben hätte Indien zu tragen. Es waren diese »erstattungsfähigen Kriegsausgaben«, die für drei Millionen Menschen in Bengalen zum Todesurteil wurden.

Die Verlegung der alliierten Land- und Luftstreitkräfte nach Ostindien nahm ab Anfang 1942 rasch zu; der Bau von Landebahnen, Kasernen und kriegswichtigen Industrien wurde fieberhaft vorangetrieben. Die privaten Investitionen und der Ausstoß bei der Produktion von Munition, Chemikalien, Uniformen, Verbandsmaterial und ähnlichem wuchsen in raschem Tempo. Die Streitkräfte und das Hilfspersonal mussten auf öffentliche Kosten ernährt, gekleidet und transportiert werden. Dies führte zu einem Kriegsboom ungeahnten Ausmaßes. Die Gesamtausgaben der Zentralregierung explodierten. Bis zum Haushaltsjahr 1942/43 erreichten sie eine Höhe von 667 Rs. Crore (Rs. ist die Abkürzung für die indische Rupie, eine Crore sind zehn Millionen, 667 Rs. Crore sind also 6,67 Milliarden Rupien, jW). Das entspricht einem 7,5fachen Anstieg gegenüber dem Dreijahresdurchschnitt 1937–40, der 88,8 Rs. Crore (888 Millionen Rupien, jW) betragen hatte. Steuererhöhungen hatten die Einnahmen bis 1942/43 nur verdoppelt, und das von der Regierung zu verantwortende Defizit war von nahezu null auf 112,2 Rs. Crore (1,122 Milliarden Rupien, jW) im Jahr 1942/43 angestiegen. Im gleichen Zeitraum wurde jedoch jedes Jahr ein um mehr als das Vierfache höherer Betrag an »erstattungsfähigen Ausgaben« für die alliierten Streitkräfte ausgegeben. Das stellte eine zusätzliche Defizitfinanzierung dar, die sich auf das 2,2fache des normalen Jahreshaushalts von 1940/41 belief. Das Gesamtdefizit, kumuliert über die drei Jahre 1940–43, machte 704 Rs. Crore (7,04 Milliarden Rupien, jW) aus. Im Jahresdurchschnitt entsprach das einem Betrag von 235 Rs. Crore (2,35 Milliarden Rupien, jW). 81 Prozent des Gesamtdefizits entfielen auf die »erstattungsfähigen Kriegsausgaben« für die alliierten Streitkräfte. Die restlichen neunzehn Prozent bezogen sich auf das von der Zentralregierung für indische Angelegenheiten eingegangene Defizit.

Fiktive Reserve

Finanziert wurde dieses explodierende Defizit ausschließlich darüber, dass man Geld druckte. Zur Deckung erklärte man die bei der Reserve Bank of India auf Sterling lautenden Buchungen Großbritanniens zu Aktivposten. Dass dies nicht nur eine fadenscheinige, sondern auch eine unaufrichtige Argumentation war, ist klar genug. Vermögenswerte oder »Reserven« sollten, wie schon die Bezeichnung sagt, bei Bedarf tatsächlich abrufbar sein. Die Sterling-Reserven aber waren nichts anderes als eine papierne Fiktion; als Reserven existierten sie nicht wirklich, da kein einziger Penny abgerufen werden konnte. Es war auch nicht sicher, dass sie, wie versprochen, nach Kriegsende ausgezahlt würden. Die in Wahrheit gar nicht vorhandenen sogenannten Reserven waren nichts anderes als ein buchhalterischer Kunstgriff, der dazu diente, der indischen Bevölkerung in großem Umfang Ressourcen zu entziehen.

In den Jahren der Weltwirtschaftskrise folgte die indische Verwaltung den klassischen Maximen solider Finanzen und ausgeglichener Haushalte. Im Geiste dieser Maximen kürzte sie deshalb die Inlandsausgaben in dem Maße, wie die Einnahmen sanken, und verstärkte damit die negativen Auswirkungen der Großen Depression. Der entgegengesetzte Weg, nämlich jedes Jahr massive Defizite in Höhe eines Vielfachen des gesamten normalen Haushalts einzugehen, kam für die konservative indische Beamtenschaft nicht in Frage.

Die indische Geldpolitik wurde nun ausschließlich von London aus gelenkt. Um den Interessen der kapitalistischen Metropole auf Kosten des indischen Volkes zu dienen, schlug man alle Vorsicht in den Wind. Die 1935 gegründete Reserve Bank of India setzte als willfähriges Werkzeug die Fiktion um, die bloße Buchung von Sterling-Beträgen entspräche echten Reserven. Entsprechend dem plötzlichen Anstieg der Kriegstätigkeit vergrößerte sie das Geldmengenangebot fast um das Siebenfache.

Die rücksichtslose Defizitfinanzierung der Aufwendungen für die Alliierten stieg am schnellsten zwischen den Haushaltsjahren 1940/41 und 1942/43. Schon im Haushaltsjahr 1940/41 waren die Gesamtausgaben um 69 Prozent höher als im Vorjahr; im darauffolgenden Jahr hatten sie sich mehr als verdoppelt, im Jahr darauf noch einmal fast verdoppelt, und Ende 1943 waren sie auf einem Niveau, das 35 Prozent des ursprünglichen Nationaleinkommens von Britisch-Indien (1939/40) entsprach. Zum Jahresende 1944 waren die Gesamtausgaben der Regierung mit 970 Millionen Rupien auf ihrem Höchststand. Das sind 51 Prozent des britischen Nationaleinkommens.¹ Keynes warnte vor übermäßigen Ausgaben, aber nur, weil er die britische Nachkriegsverschuldung begrenzen wollte. Wie sehr die defizitfinanzierten Ausgaben die indische Bevölkerung belasteten, interessierte ihn nicht – schließlich ging es ja um nichts anderes als darum, deren Konsum zu reduzieren.

Galoppierende Inflation

In Verbindung mit dem privaten Investitionsboom erzeugte die beispiellose Explosion der öffentlichen Ausgaben über Multiplikatoreffekte eine plötzlich aufkommende und drastisch steigende Nachfrage nach Nahrungsmitteln, Kleidung und anderen lebensnotwendigen Gütern. Der Anstieg der Nachfrage ging aus von der steigenden Zahl der Beschäftigten in der Kriegsindustrie und dem zusätzlichen Bedarf des alliierten Personals. Zwar führen nachfragesteigernde Multiplikatoreffekte zu einer Steigerung der Produktion. Aber der größte Teil der Nachfrage richtete sich auf Primärerzeugnisse und weitete sich sehr schnell innerhalb nur weniger Monate aus. In einem solchen Fall führt die Ausgabenexplosion eher zu einem Anstieg der Güterpreise, weniger zu einer Steigerung der Produktion. Die landwirtschaftliche Produktion konnte unmöglich in der entsprechenden Geschwindigkeit wachsen. In Bengalen war das absolute Niveau der Reisproduktion seit drei Jahrzehnten rückläufig. Man hatte ja die Anbauflächen für den Anbau von Exportpflanzen umgewidmet. Nirgendwo auf der Welt wurde während des Krieges eine dermaßen unverantwortliche Geldpolitik betrieben wie in Indien, und wohl nirgendwo sonst entwickelte sich die Inflation dermaßen schnell.

Die für die Produktion von lebenswichtigen Materialien und Kriegsgütern benötigten Arbeitskräfte wurden durch ein von der Regierung rasch eingeführtes System der Lebensmittelbeschaffung und -rationierung weitgehend vor Preissteigerungen geschützt.² Die städtische Bevölkerung hatte zwar irgendwie Zugang zu Lebensmitteln, musste aber beim realen Konsum erhebliche Abstriche machen. Die Last der Finanzierung der turmhoch angestiegenen öffentlichen Mehrausgaben wurde auf die schutzlose Masse der Landbevölkerung abgewälzt. Sie war hart davon getroffen, im Unterschied zu einer kleinen Minderheit von Grundbesitzern und Geldverleihern. Die profitierten von der Zwangsvollstreckung der Hypotheken der ums Überleben kämpfenden Mehrheit.

Der größte Teil der staatlichen Versorgung für die Truppen, für das Hilfspersonal und für das neue städtische Verteilungssystem kam aus dem Hinterland der bengalischen Städte. Die Preise für alle lebensnotwendigen Güter begannen zu steigen: Der Preis für Reis pro Maund (ein Maund entsprach 82 Pfund) vervierfachte sich in Kalkutta von sechs Rupien im Januar 1942 auf 24 Rupien im April 1943. Er verdoppelte sich bis Oktober desselben Jahres noch einmal fast auf 40 Rupien. In Kleinstädten stieg der Preis pro Maund auf 60 bis 100 Rupien.³ Zum Vergleich: 1940 betrug das Pro-Kopf-Einkommen 5,33 Rupien pro Monat. In Indien insgesamt verdreifachten sich die Preise bis 1943. In Bengalen wurde der Großteil der zusätzlichen Haushaltsmittel ausgegeben, und vor allem dort fand auch der Abzug von Lebensmitteln aus ländlichen Gebieten statt. In Bengalen war die Inflation denn auch wesentlich heftiger und auf einen kürzeren Zeitraum konzentriert als in Indien insgesamt.

Kein einziges Pfund Sterling, das Indien im Rahmen erstattungsfähiger Kriegsausgaben zustand, wurde für Nahrungsmittelimporte zur Verfügung gestellt. Erneut hatte Indien einen Überschuss im Warenexport erzielt. Wäre Indien ein freies Land gewesen, hätte es darüber seine Nahrungsmittelimporte finanzieren können. Doch Großbritannien eignete sich diese Einnahmen in vollem Umfang an: Von 1939/40 bis 1943/44 belief sich der indische Warenexportüberschuss auf insgesamt 397 Rs. Crore (3,97 Milliarden Rupien) oder etwa 290 Millionen Pfund Sterling. Die indische Zentralbank RBI hatte indes eine »Schuldenrückzahlung« an Großbritannien zu leisten, die noch höher war als der Warenexportüberschuss.⁴

Als sich die Reispreise zunächst verdoppelten, dann vervierfachten und schließlich versechsfachten, wussten die Arbeiter, Handwerker, Fischer und armen Bauern in Bengalen nicht, wie ihnen geschah. Lebensmittel waren im wörtlichen Sinne nicht mehr zu sehen. Die Regierung hatte nämlich die verfügbaren Vorräte über Vertragspartner aufgekauft, um sie in den Städten zu verteilen, und die Händler hielten in Erwartung weiterer Preissteigerungen ihre Vorräte zurück. Für viele Tausende von Familien auf dem Land, die ohnehin schon am Rande des Existenzminimums lebten, bedeutete dies zuerst Entbehrung, dann Hunger und schließlich Verhungern und Tod. Viele, die überlebten und auf der Suche nach Nahrung in die Städte zogen, fielen, geschwächt wie sie waren, Krankheiten zum Opfer. Amartya K. Sen hat nach einer Überprüfung der damals vorliegenden empirischen Befunde die endgültige Zahl der Todesopfer in den Jahren 1943–44 vorsichtig auf 2,7 bis 3,1 Millionen geschätzt.⁵ Andere Autoren kamen damals mit 3,5 Millionen auf eine noch höhere Zahl an Todesopfern. Ihre Schätzung lag höher, weil sie die sekundären Auswirkungen der erhöhten Morbidität berücksichtigten. Nach einer von Mahalanobis, Mukherjee und Ghosh (Statistisches Institut Indiens) durchgeführten Stichprobenerhebung über die Folgen der Hungersnot war von den Überlebenden eine halbe Million Familien völlig verarmt.⁶

Der Markt »regelt«

Die britische Herrschaft in Indien begann mit der großen Hungersnot in Bengalen des Jahres 1770. Zehn Millionen Menschen, ein Drittel der Bevölkerung der Provinz, fielen ihr zum Opfer, und sie endetet mit einer großen Hungersnot, wiederum in Bengalen. Es war Bengalen, das die Hauptlast der Extraktion von Kriegsressourcen zu tragen hatte.

Amartya K. Sen kam in »Poverty and Famines« zu Recht zu dem Schluss: »Die Hungersnot von 1943 kann in der Tat als eine ›Boom-Hungersnot‹ beschrieben werden. Sie hängt mit dem starken Inflationsdruck zusammen, der durch die Ausweitung der öffentlichen Ausgaben ausgelöst wurde«, und Sen hat im Rahmen seiner FED-Armutstheorie (Food-Entitlement-Decline) das Versagen der Entitlement-Transaktionen, also des Austauschs von Ansprüchen auf Lebensmittel, auf diesen Inflationsdruck zurückgeführt.⁷ Utsa Patnaik hat die Hungersnot schon früher als das Ergebnis einer künstlich herbeigeführten Gewinninflation bestimmt, wie sie von Keynes in seinem »Treatise on Money« (»Vom Gelde«) beschrieben wird, wusste aber damals nicht, dass Keynes ab 1940 persönlich mit der Beratung in indischen Währungsangelegenheiten betraut war. Diese Information wurde erst über A. Chandavarkars Veröffentlichung »Keynes and India« verfügbar.⁸ Die Digitalisierung der Aufzeichnungen der indischen Zentralbank RBI hat den Zugang zu den detaillierten Daten erleichtert.⁹ Eine abschließende Studie über das indische Nationaleinkommen hat es uns ermöglicht, die Defizitfinanzierung in ihrem Verhältnis zum BIP darzustellen.¹⁰

Obwohl sich die Defizitfinanzierung bis 1946 auf hohem Niveau fortsetzte, stiegen die Preise nach 1943 nicht mehr an. Dies war auf die starke Komprimierung der Massennachfrage im ganzen Land und auf die hungerbedingte Übersterblichkeit im Umfang von drei Millionen Toten zurückzuführen. Zwar gab es eine anhaltend steigende Nachfrage seitens organisierter Arbeitskräfte, die in kriegsbezogenen Tätigkeitsfeldern beschäftigt und deren Löhne, wenn auch unzureichend, über Indexierung an die Inflationsentwicklung gekoppelt waren. Aber alles in allem überwog die Komprimierung der Massenkaufkraft auf gesamtwirtschaftlicher Ebene die Nachfragesteigerung in den kriegsbezogenen Aktivitäten. In einem fortgeschrittenen Land mit flächendeckend gewerkschaftlich organisierten Arbeitskräften und gesamtwirtschaftlicher Lohnindexierung wäre es zu einer Lohn-Preis-Spirale gekommen, und die Inflation hätte sich möglicherweise beschleunigt. Aber in Indien war der Organisationsgrad selbst auf dem Höhepunkt der Inflation sehr gering, und die Masse der nicht organisierten Arbeitskräfte sowie die Kleinproduzenten war absoluter Verelendung preisgegeben.

Ohne Parallele

Die Anfänge der Profitinflation liegen in der Zeit, als sich die Kolonialregierung bereit erklärte, die Kriegsausgaben der Alliierten in unbegrenzter Höhe aus dem indischen Haushalt zu finanzieren. In jedem der Kriegsjahre ging sie dazu Defizite in einer Größenordnung ein, die ein Vielfaches des gesamten Vorkriegshaushalts ausmachten. Zur Monetarisierung des Defizits griff man zur Notenpresse und hielt praktisch die Fiktion aufrecht, die bloße Buchung der Sterling-Beträge, die Großbritannien Indien schuldete, sei mit echten Reserven gleichzusetzen. Der daraus resultierende inflationäre Kriegsboom führte dazu, dass der enorme Überschuss des Staatsdefizits und der privaten Investitionen über die freiwilligen Ersparnisse durch die inflationsbedingten Zwangsersparnisse ausgeglichen wurde. Der Rückgang der Realeinkommen traf zuvörderst die ärmsten und besonders schutzbedürftigen Bevölkerungsschichten. Die Inflation entwickelte sich so schnell, dass Millionen von Menschen verhungerten.

Utsa Patnaik schrieb vor über einem Vierteljahrhundert: »Eine derart brutale und schnelle Einschränkung des Realeinkommens und des Konsums der schwächsten Bevölkerungsgruppen als direkte Folge der Finanzierung von Staatsausgaben in einer Größenordnung, die die freiwilligen Ersparnisse bei weitem übersteigt, findet in der modernen Welt kaum Parallelen.«¹¹ Die Bevölkerung Bengalens war dieser Entwicklung besonders ausgeliefert, weil dort die Pro-Kopf-Aufnahme von Nahrungsmitteln in der Zwischenkriegszeit am stärksten zurückgegangen war, nämlich um 38 Prozent, verglichen mit durchschnittlich 29 Prozent in Britisch-Indien.¹² In diesem Zeitraum ging die Reisproduktion in Bengalen absolut zurück, dagegen nahm die Ausfuhr der eigens für den Export produzierten Nahrungsmittelpflanzen weiterhin zu.

Während der zweijährigen Hungersnot in Bengalen waren allein die zivilen Sterbefälle mehr als sechsmal so hoch wie die Gesamtzahl der kriegsbedingten Todesfälle bei Militär und Zivilbevölkerung in Großbritannien über die gesamte Kriegszeit hinweg. Diese Summe kriegsbedingter Todesfälle wird auf weniger als eine halbe Million geschätzt. 37 Prozent der indischen Gesamtbevölkerung waren Kinder im Alter von 14 Jahren und darunter. Selbst wenn man annimmt, dass der Anteil der Kinder an den hungerbedingten Todesfällen geringer war als ihr Anteil an der Gesamtbevölkerung, war die Zahl der Kinder, die während dieser zwei Jahre wegen Hungers zu Tode kamen, mindestens doppelt so hoch wie die Zahl der kriegsbedingten Todesfälle in Großbritannien während des gesamten Krieges.

Unseres Wissens hat niemand vor uns Keynes direkt mit der großen bengalischen Hungersnot in Verbindung gebracht. Nimmt man jedoch alle von uns angeführten Fakten zusammen, besteht kein Zweifel: Keynes – als Berater der britischen Regierung in Fragen der indischen Geld- und Währungspolitik – war sich der fiskalischen und monetären Entwicklungen in Indien während des Krieges voll bewusst. Und er war direkt daran beteiligt. Die Profitinflation führte zu einem Rückgang des Verbrauchs und damit zu einem erzwungenen Sparvolumen von so drastischem Ausmaß, dass drei Millionen Menschen verhungerten. In England stiegen die Großhandelspreise zwischen 1935 und 1944 um 70 Prozent, der Anstieg in Indien insgesamt betrug dagegen über 300 Prozent. In Bengalen war er sogar noch höher.¹³

Keynes’ Ratschlag, die Kapitalisten sollten besteuert werden, nachdem man ihnen zuvor die »Beute« in den Schoß gelegt hatte, wurde ebenfalls getreulich umgesetzt. Die direkten Steuern in Indien, einschließlich der Körperschaftssteuer, stiegen um mehr als das Zehnfache, und ihr Anteil an den gesamten Steuereinnahmen stieg von weniger als einem Viertel auf sieben Zehntel. Aber das trug nur relativ wenig zur Finanzierung der Sonderausgaben bei. Der über direkte Steuern aufgebrachte Betrag lag bei weniger als sieben Prozent. Im großen und ganzen wurden die Sonderausgaben über ein massives Defizit finanziert.

Anmerkungen

1 Die Schätzungen des Nationaleinkommens Indiens in S. Sivasubramonians »The National Income in India in the Twentieth Century« (2000) wurden von den Autoren auf die Gebietsabgrenzung Britisch-Indiens umgerechnet.

2 Amartya Sen: Poverty and Famines. An Essay on Entitlement and Deprivation. Oxford 1981, S. 56

3 Bhowani Sen: Rural Bengal in Ruins, 1945. Zit. in: Rajani Palme Dutt: India Today. Delhi 1947, S. 263; Report on Currency and Finance 1945–46. Bombay 1946; Sen: Poverty and Famines (Anm. 2), S. 54

4 P. S. Lokanathan: India’s Post-war Reconstruction and Its International Aspects. Delhi 1946, S. 42

5 Sen: Poverty and Famines

6 P. C. Mahalanobis, R. K. Mukherjee und A. Ghosh: A Sample Survey of After-effects of the Bengal Famine of 1943. Calcutta 1946

7 Sen: Poverty and Famines (Anm. 2), S. 75

8 Vgl. Utsa Patnaik: »Food Availability and Famine: A Longer View«, Journal of Peasant Studies, 19 (1991), No. 1, nachgedruckt in Utsa Patnaik: The Long Transition. Delhi 1999; vgl. auch Anand Chandavarkar: Keynes and India: A Study in Economics and Biography. Houndsmills 1989

9 Wir danken Arundhati Chowdhury für die Bereitstellung der digitalisierten RBI-Berichte.

10 Sivasubramonian: The National Income of India in the Twentieth Century

11 Patnaik: »Food Availability and Famine«

12 George Blyn: Agricultural Trends in India 1891–1947: Output, Availability and Productivity. Philadelphia 1966, Table 5.3, S. 102

13 Lokanathan: India’s Post-war Reconstruction (Anm. 4), S. 49