Handeln die Behörden hier kurzsichtig?

Im Januar gab das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, BAMF, bekannt, dass es wegen »finanzieller Herausforderungen« die Zulassungen zu Integrationskursen beschränken werde. Deren Nützlichkeit für die Volkswirtschaft gilt allerdings als gesichert. Handeln BAMF und Bundesinnenministerium, BMI, kurzsichtig oder hat sich hier grundsätzlich etwas geändert?

Die Integrationskurse verbessern nachweislich die Arbeitsmarktintegration. In der ökonomischen Literatur ist schon lange ein Thema, dass Menschen ihre Fähigkeiten nur dann voll zur Geltung bringen können, wenn sie auch die jeweilige Sprache sprechen. Auf dem deutschen Arbeitsmarkt sind Sprachzertifikate sehr wichtig. Oft wird nur eingestellt, wer ein B1- oder B2-Zertifikat hat. Und die Integrationskurse schließen im Gegensatz zu vielen anderen Sprachkursen mit einer Sprachprüfung ab.

Was man genau im Innenministerium denkt, kann ich nicht nachvollziehen. Die Kosten für schlechtere Arbeitsmarktintegration fallen jedenfalls nicht beim BMI an, sondern beim Arbeitsministerium (BMAS), wenn es beispielsweise um Bürgergeld für Ukrainer geht, oder bei den Kommunen, die die Asylbewerberleistungen oder die Unterbringung in Gruppenunterkünften zahlen. Zudem gibt es gesellschaftlich-politische Folgekosten. Gerade in kleinen Kommunen dürfte die Stimmung besser sein, wenn neue Zugewanderte Deutsch sprechen können. Überhaupt ist das für die soziale Integration wichtig. Insofern handelt das BMI hier aus seiner eigenen Haushaltslogik heraus.

Das BAMF kann als Behörde nicht das geltende Recht ändern. Also hat es dort angesetzt, wo es ansetzen kann: Bei Paragraph 44 Absatz 4 des Aufenthaltsgesetzes, der regelt, dass bestimmte Gruppen das Recht haben, einen Integrationskurs zu besuchen, wenn es die Kapazitäten gibt. Das gestattet dem BAMF einen kurzfristigen Eingriff, indem es sagt, die Kapazitäten gebe es nicht.

Lassen sich die Kosten dieser Entscheidung beziffern?

Das wäre wissenschaftlich möglich, aber sehr aufwendig. Ich war an einer Studie beteiligt, die aufzeigen konnte, dass die Beschäftigungsquote bei den Geflüchteten, die 2015 und 2016 gekommen sind und einen Integrationskurs besucht haben, ein bis anderthalb Jahre nach Beginn des Kurses vier bis acht Prozentpunkte höher lag als bei denen, die keinen Kurs besucht haben. Welche Kosten dabei im Bürgergeld oder gemäß dem Asylbewerberleistungsgesetz angefallen sind oder gespart wurden, kann ich nicht genau sagen. Es ist auch nicht auszuschließen, dass die Effekte heute anders ausfallen.

Gerade forsche ich zum sogenannten Jobturbo. Damit wollte man ukrainische Geflüchtete schneller in Arbeit bringen, indem ihre Integrationskurse früher beginnen und ihnen danach schneller Arbeit vermittelt wird. Entgegen der Presseberichterstattung und dem Befund des Bundesrechnungshofs war dieses Programm sehr wirksam. Zuvor sind in einem durchschnittlichen Jobcenter in Deutschland monatlich 1,6 Prozent der dort betreuten Ukrainer von der Arbeitslosigkeit in die Beschäftigung gewechselt. Mit Start des Jobturbos hat sich dieser Anteil verdoppelt, waren es jeden Monat mehr als drei Prozent. Und das kumuliert sich.

Wie wünschenswert so eine sehr aktive Vermittlung in Arbeit ist und ob nicht vorzuziehen wäre, dass die Menschen sich selbst Beschäftigung suchen, ist auch wieder Gegenstand politischer Debatten. Aber wenn man grundsätzlich davon ausgeht, dass es Menschen besser geht, wenn sie keine Transferleistungen beziehen, dann war dieser Jobturbo, also dieses Ineinandergreifen von Integrationskursen und Arbeitsvermittlung, erfolgreich. Insofern wird hier ein System, das sich gerade mal wieder bewiesen hat, auf die Kippe gestellt.

Zumal die Zukunft der Integrationskurse vorerst ungewiss ist. Menschen mit »positiver Bleibeperspektive« sollen weiterhin Kurse angeboten werden, heißt es. Wer ist denn damit gemeint – und wer nicht? Wer entscheidet das im Einzelfall?

Damit sprechen Sie die Crux an: den Einzelfall. Eigentlich ist jede Entscheidung über humanitären Schutz eine Einzelfallentscheidung. Das Element der Bleibeperspektive wurde vor rund zehn Jahren mit den Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzen entwickelt. Die Definition lautete damals, dass grundsätzlich eine Bleibeperspektive besteht, wenn im vergangenen Jahr mehr als 50 Prozent aller Antragsteller aus dem spezifischen Herkunftsland Asyl erhielten. Das verbietet sich einerseits, weil es gegen das Prinzip vorurteilsfreier Einzelfallentscheidungen geht. Andererseits ist es aber pragmatisch: Wer damals aus einem Bürgerkriegsland wie Syrien kam und sicher einen Schutzstatus bekommen würde, konnte Integrationskurse besuchen, bevor das Verfahren formal abgeschlossen war.

Heute ist die Lage aber heterogener. Viele bekommen erst mal keinen Geflüchtetenschutz, vielleicht auch keinen subsidiären Schutz, und bleiben trotzdem als Geduldete in Deutschland. Das wirft die Frage auf, ob jemand, der offiziell keinen Schutz bekommt, aber de facto im Land bleibt, auch im Transfersystem bleiben oder integriert werden soll. Das BAMF stellt seinen Beschluss als neutrale Entscheidung unter dem juristischen Gesichtspunkt der Bleibeperspektive dar, obwohl es sich um eine integrationspolitische Entscheidung handelt.

So muss man sagen, dass das Instrument »unklare Bleibeperspektive« undifferenziert verwendet wird, insbesondere bei den ukrainischen Geflüchteten, deren Aufenthaltsrecht sich aus der Massenzustromrichtlinie der EU ergibt und jeweils nur für ein Jahr verlängert wird – zuletzt bis März 2027. Die EU hat die Mitgliedstaaten jüngst dazu aufgerufen, hier eigene aufenthaltsrechtliche Instrumente zu finden. Das macht die deutsche Regierung meines Wissens aktuell noch nicht und schafft somit selbst die Unsicherheit.

Nur ist ja davon auszugehen, dass Geduldete, wenn man sie integrieren würde, eine Bleibeperspektive entwickeln. Das täte auch dem Arbeitsmarkt gut. Beißt sich die damalige juristische Konstruktion nicht wie die sprichwörtliche Katze selbst in den Schwanz?

Nein. Es gibt Integrationspolitiker, die sagen: Wenn jemand geduldet ist, dann wollen wir keine Perspektive schaffen, weil wir davon ausgehen, dass das Fehlanreize setzt. Damit meinen sie, dass dann mehr Leute nach Deutschland kommen, die letztlich keine Chance auf humanitären Schutz haben. Ich würde sagen, der Effekt dieses Anreizes ist zu vernachlässigen. Aber das ist ein Strang der Debatte. Ein anderer, wiederum pragmatischer besagt: Solange Menschen hier sind, müssen wir irgendwas mit denen machen; alles andere sorgt überall für Frust und eben auch nicht nur für Frust, sondern für gesellschaftliche Unsicherheit. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass geringe Transferleistungen und die fehlende Aussicht auf Integration auch mit steigender Kleinkriminalität zusammenhängen.

Also fällt die Entscheidung des BAMF doch auf das Innenministerium zurück.

In dieser Dimension schon. In der Integrationsforschung ist verlässlich belegt, dass das Warten darauf, dass es endlich losgeht, die Integrationschancen nachhaltig verschlechtert. Selbst wenn viele von denen, die jetzt im Verfahren sind, kein Asyl bekommen, kann es sich auszahlen, trotzdem allen Integrationskurse anzubieten, weil jene, die dann doch Asyl bekommen, ihre Integration früher beginnen. In unserer Forschung deutet viel darauf hin, dass verzögerte Integrationskurse gesamtgesellschaftliche Kosten verursachen.

So in etwa lautet auch die Kritik der Trägerorganisationen für Integrationskurse. Können diese auch auf einen juristischen Hebel zurückgreifen?

Es gibt im Aufenthaltsgesetz den Paragraphen 44a. Da geht es nicht um das Recht auf den Integrationskursbesuch, sondern um die Verpflichtung dazu, die Ausländerbehörden, Jobcenter und Träger der Asylbewerberleistung in Kraft setzen können. Theoretisch könnten die lokalen Institutionen die ausgeschlossenen Menschen jetzt reihenweise zu Integrationskursen verpflichten. Wäre ich irgendwo Bürgermeister und wegen der Integration bei mir vor Ort besorgt, würde ich jedenfalls versuchen, mit meiner Ausländerbehörde zu sprechen und sie um solche Verpflichtungen bitten. Das bliebe für die Kommune sogar kostenneutral, da für die Kursteilnahme der Verpflichteten weiterhin das BAMF aufkäme.

Ich bin kein Experte für Verwaltungsdetails. Die Frage ist aber, ob alles so bleibt wie vorher, bloß dass es für alle etwas komplizierter wird. In der Forschung sehen wir das in spätestens zwei Jahren, wenn die Zahlen zu den von nun an Verpflichteten vorliegen.