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Aus: Ausgabe vom 21.05.2019, Seite 12 / Thema
Geopolitik

Falsches Spiel

Die EU-Großmächte haben mit Trumps Iran-Politik mehr gemein, als sie zugeben möchten
Von Knut Mellenthin
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Erfolgreiche Verhandlungen – der iranische Außenminister Mohammed Dschawad Sarif präsentiert einen Entwurf des Atomabkommens während der Verhandlungen mit der sogenannten 5+1-Gruppe (USA, China, Russland, Großbritannien und Frankreich plus Deutschland). Zwei Tage später wurde die Einigung bekanntgegeben (Wien, 12.7.2015)

Die deutsche Bundesregierung will angeblich das Atomabkommen mit dem Iran retten. In Wirklichkeit sind die 2015 in Wien unterzeichneten Vereinbarungen schon seit dem 2. Mai tot. An jenem Tag endeten die Ausnahmegenehmigungen, die US-Präsident Donald Trump sieben Staaten und der chinesischen Insel Taiwan für den Import von iranischem Erdöl erteilt hatte. Seither muss jedes Unternehmen und jedes Land, das Erdöl aus dem Iran kauft, mit schweren Nachteilen auf dem US-amerikanischen Markt und hohen Geldstrafen rechnen. Wieviel Öl und Gas Iran künftig auf verborgenen Umwegen noch absetzen kann, ist ungewiss.

Mit dem 2. Mai verloren die Iraner die letzten wirtschaftlichen Vorteile, die sie noch aus dem Wiener Abkommen (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) gezogen hatten. Die Hoffnungen, die die Regierung in Teheran 2015 und 2016 an die Vereinbarungen geknüpft hatte, musste sie schon vorher begraben. Dass Trump das Atomabkommen entweder »zerreißen« oder »völlig neu verhandeln« wolle, hatte er bereits während seines Wahlkampfs immer wieder verkündet.

Gut neun Monate nach seinem Amtsantritt als 45. Präsident der USA vollzog Trump am 13. Oktober 2017 den ersten Schritt zum Ausstieg aus der Vereinbarung: Er verweigerte die vierteljährlich fällige Erklärung, dass die in Wien zugesagte Nichtanwendung aller »nuklearbezogenen« Sanktionen »angebracht und angemessen« sei. Die Suspendierung der Strafmaßnahmen aber blieb bestehen. Der Kongress hätte deren Wiedereinführung beschließen können, tat das jedoch nicht.

Am 12. Januar 2018 stellte Trump den Verbündeten der USA, vor allem dem EU-Trio Deutschland, Frankreich und Großbritannien, ein Ultimatum: Spätestens bis zum 12. Mai 2018 müssten die »katastrophalen Mängel« des JCPOA beseitigt sein. Anderenfalls würden die USA sich nicht mehr an die Vereinbarungen halten. Bereits am 8. Mai 2018 erklärte Trump dann den Ausstieg aus dem Wiener Abkommen. Die Reaktivierung aller Sanktionen, auf deren Anwendung die USA 2015 verzichtet hatten, folgte in zwei Schüben, Anfang August und Anfang November 2018.

Kein Plan B

Zu »erhalten«, zu »retten« oder »wiederzubeleben« ist am JCPOA nach Trumps Entscheidung nichts mehr. Was das EU-Trio unter diesen Schlagworten praktiziert, ist nicht wesentlich mehr als der Versuch, die iranische Seite möglichst lange zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen zu drängen, ohne dass sie dafür relevante wirtschaftliche Gegenleistungen erhält. Noch vor dem offiziellen Ausstieg der US-Regierung hatte die Flucht aller großen europäischen Unternehmen aus dem Iran-Geschäft begonnen. Bedeutende Investitionen, auf die das Land vor allem für den Erhalt, die überfällige Erneuerung und den Ausbau seiner Energieproduktion dringend angewiesen ist, waren in der kurzen Zeit seit dem Inkrafttreten des JCPOA im Januar 2016 ohnehin noch nicht in Gang gekommen. Der Handel zwischen der EU und dem Iran, der sich gerade wieder etwas erholt hatte, schrumpfte schnell auf die Hälfte zusammen. Die einzigen EU-Staaten, die nach der Lockerung der Sanktionen in größerem Umfang iranisches Erdöl gekauft hatten, Italien und Griechenland, stellten den Import schon im November 2018 vollständig ein, obwohl sie von Trump bis zum 2. Mai 2019 Ausnahmegenehmigungen erhalten hatten.

Die EU, allen voran Deutschland, Frankreich und Großbritannien, stellt sich auf den Standpunkt, dass man freie Unternehmer zu nichts zwingen könne. Das einzige, was das Trio den Iranern bisher angeboten hat, ist ein Verrechnungssystem namens Instex. Mit seiner Hilfe sollen sich trotz des von Trump verhängten Verbots finanzieller Transaktionen mit iranischen Banken Handelsgeschäfte durchführen lassen. Die Abkürzung steht für »Instrument in Support of Trade Exchanges«. Wäre das EU-Trio ernsthaft an Schadenbegrenzung interessiert gewesen, hätten die drei Regierungen sofort nach Trumps Wahlsieg, spätestens aber nach seinem Ultimatum vom 12. Januar 2018, mit der Entwicklung eines »Plan B« beginnen müssen. Statt dessen vergingen ungenutzte Monate, bevor die Außenpolitikchefin der EU, Federica Mogherini, im September 2018 die Absicht bekanntgab, ein gemeinsames Verrechnungssystem zu schaffen, das damals noch mit dem allgemeinen Begriff »Special Purpose Vehicle« – im Deutschen üblicherweise mit »Zweckgesellschaft« übersetzt – bezeichnet wurde. Die angekündigte Gründung wurde mehrmals verschoben und schließlich am 31. Januar von den Außenministern Frankreichs, Deutschlands und Großbritanniens verkündet. Ihrer gemeinsamen Erklärung zufolge soll Instex »den legitimen Handel mit Iran unterstützen und sich dabei zunächst auf die Sektoren konzentrieren, die für die iranische Bevölkerung am wichtigsten sind – wie Medikamente, medizinische Geräte und landwirtschaftliche Lebensmittel«.

Aber diese Güter sind ohnehin »aus humanitären Gründen« von den US-Sanktionen ausgenommen. Sprecher der Trump-Regierung erklärten daher sofort, dass es mit Instex keine Probleme geben werde, solange sich die Europäer darauf beschränkten. US-Firmen dürfen solche Güter mit einer allgemeinen Lizenz des Finanzministeriums ohne weiteres in den Iran liefern. Aus den USA wurden in den ersten zehn Monaten 2018 derartige Waren im Wert von 419 Millionen Dollar in den Iran verkauft. Das war dreimal soviel wie im gesamten Jahr 2017. Für die USA entstand daraus ein Handelsüberschuss von 342 Millionen Dollar, Geld, das offenbar ohne Probleme direkt oder indirekt von iranischen Konten überwiesen werden konnte.

Die naheliegende Schlussfolgerung lautet: Das EU-Trio riskiert durch Instex vermutlich weniger Ärger mit der US-Regierung, als die Beteiligten vorgeben. Selbst im besten Fall könnte die Zweckgesellschaft nicht das Wiener Abkommen retten, wie die drei EU-Regierungen großspurig behaupten, sondern nur einen minimalen Rest normaler Handelsbeziehungen aufrechterhalten. Aber das muss sich erst zeigen, denn das Verrechnungssystem ist dreieinhalb Monate nach seiner offiziellen Gründung immer noch nicht in Funktion gesetzt. Das ist einer der Hauptgründe, die den Iran am 8. Mai zu der Ankündigung veranlassten, zwei Punkte des JCPOA bis auf weiteres nicht mehr einzuhalten.

Ob Instex jemals zur Anwendung kommt, ist ungewiss: In der gemeinsamen Erklärung des Trios vom 31. Januar wird die Aktivierung des Verrechnungssystems an die Vorbedingung geknüpft, »dass Iran rasch alle Elemente seines FATF-Aktionsplans umsetzt«. Die Abkürzung steht für »Financial Action Task Force«. Das ist ein von den westlichen Staaten dominierter Zusammenschluss auf freiwilliger Basis, der bei der OECD in Paris angesiedelt ist. Sein erklärter Zweck ist das Aufspüren und Verhindern von Geldwäsche und der finanziellen Unterstützung von »Terrororganisationen«, wobei dieser Begriff unterschiedlich definiert wird.

Iran bemüht sich seit Juni 2016 um eine Zusammenarbeit mit der FATF, die im Gegenzug auf die Anwendung der ihr zur Verfügung stehenden Strafmaßnahmen verzichtet hat. Der zwischen Iran und der FATF vereinbarte Aktionsplan galt ursprünglich bis Januar 2018 und wurde seither mehrmals verlängert. Im Februar wurde dem Iran für die Erfüllung aller Anforderungen der FATF letztmalig eine Frist bis Juni eingeräumt.

Umstrittene Gesetze

Vom Iran wird hauptsächlich erwartet, dass er vier Gesetze gegen Geldwäsche und Terrorunterstützung in Kraft setzt. Das Parlament, in dem Anhänger und Verbündete von Präsident Hassan Rohani seit Februar 2016 über eine solide Mehrheit verfügen, hat sie bereits beschlossen. Aber zwei davon wurden vom Wächterrat, der die Zulässigkeit aller neuen Gesetze prüfen muss, abgelehnt. Seit über einem halben Jahr liegen sie zur Entscheidung beim Schlichtungsrat, der in solchen Fällen eingeschaltet werden muss.

Die Gegner einer Unterwerfung unter die Regeln und Aufsichtsmechanismen der FATF fürchten, dass dadurch die iranische Unterstützung für die syrische Regierung, für die libanesische Hisbollah, für mehrere schiitische Milizen im Irak und für die seit vier Jahren im Krieg gegen Saudi-Arabien und die Vereinigten Emirate stehende Ansarollah im Jemen unmöglich gemacht würde. Unklar sind auch die Konsequenzen eines Anschlusses an die FATF, seit die US-Regierung im April entschied, Irans Revolutionsgarden – ein Teil seiner regulären Streitkräfte – als »Terrororganisation« einzustufen.

Ein weiterer Einwand lautet, dass Iran durch das immer enger gezogene Netz der US-Sanktionen unvermeidlich zu Handelspraktiken gezwungen wird, die von der FATF als Geldwäsche definiert werden. Sigal Mandelker, die als Staatssekretärin im US-Finanzministerium für Ermittlungen gegen Terrorunterstützung und Geldwäsche zuständig ist, bestätigte am 7. Mai die Bedenken der iranischen Kritiker: Instex werde wahrscheinlich nicht den Normen der FATF genügen können, da ein großer Teil der iranischen Wirtschaft »undurchsichtig« und »auf vielfache und versteckte Weise« mit den Revolutionsgarden verbunden sei. »Wie können Sie ein Verrechnungssystem mit jemandem betreiben, der selbst Geldbewegungen für terroristische Organisationen unterstützt?« fragte Mandelker an die Regierungen des EU-Trios gerichtet.

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Auf die Aufkündigung des Atomabkommens durch die US-Regierung, reagierten die Vertreter der EU zurückhaltend. Konsequente Schritte, um die Vereinbarung zu retten, wurden nicht unternommen (EU-Außenbeauftrage Federica Mogherini gemeinsam mit den Außenministern Frankreichs, Deutschlands und Großbritanniens, Jean-Yves Le Drian, Heiko Maas und Jeremy Hunt, Brüssel 13.5.2019)

Vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Konfrontation nicht nur zwischen dem Iran und den USA, sondern auch zwischen Iran und dem EU-Trio erscheint es unwahrscheinlich, dass der Schlichtungsrat grünes Licht für die Gesetze geben wird. Damit wäre auch die einzige – ohnehin kaum wirksame – Maßnahme, mit der das Trio sein Interesse am Erhalt des JCPOA auszudrücken versucht, gestorben.

Ein Ziel, zwei Strategien

Stehen im konkreten Fall der Iran-Politik die Handlungen des EU-Trios einerseits und der US-Regierung andererseits in einem Gegensatz oder ergänzen sie einander? Fehlt es den EU-Politikern am Willen und an den Mitteln, sich gegen Trump durchzusetzen, oder arbeiten sie ihm bewusst zu? Vermutlich handelt es sich um eine Mischung aus beidem, bei der aber die Gemeinsamkeiten überwiegen. Politiker des Trios haben vielfach erklärt, dass sie »die Sorgen« der US-Regierung wegen des iranischen Raketenprogramms, wegen geheimer iranischer Ambitionen auf Atomwaffen und wegen der »destabilisierenden Rolle Irans in der Region« teilen. Nur ihre Strategie, den Iran auf diesen Feldern zu Zugeständnissen zu bewegen, sei eine andere als die von Trump vorangetriebene, versichern die europäischen Politiker.

Angesichts der Rolle, die das EU-Trio in den jahrelangen Verhandlungen mit dem Iran gespielt hat, die schließlich zum Wiener Abkommen führten, gewinnt diese Darstellung an Plausibilität. Verhandelt wird bereits seit dem Herbst 2003. In den ersten Jahren bis 2008 führte ausschließlich das Trio die Gespräche. Das mit den USA koordinierte Ziel, dem sich zu dieser Zeit auch Russland und China anschlossen, bestand darin, Iran zum zeitlich unbegrenzten Verzicht auf wesentliche Teile seines zivilen Atomprogramms und insbesondere auf die Anreicherung von Uran zu veranlassen.

Die Mittel bestanden in sehr viel Druck und sehr kleinen Versprechen. Begleitet wurden die Bemühungen des Trios von ständigen Kriegsdrohungen der USA und Israels, die durch Militärbewegungen unterstrichen und durch gezielt gestreute Alarmmeldungen und Gerüchte in den Massenmedien ergänzt wurden. Immer neue Termine für »Präventivschläge« gegen die iranischen Atomanlagen wurden genannt, sogar vom möglichen Einsatz israelischer Nuklearwaffen war die Rede, und zeitweise befanden sich drei US-Flugzeugträger sowie ein französischer gleichzeitig in der Region.

Als das EU-Trio den Iran im Herbst 2003 erstmals zu Verhandlungen nötigte, hatte es ein Ultimatum der Internationalen Atomenergiebehörde im Rücken. Die in Wien ansässige IAEA, eine Unterorganisation der UNO, hatte die Iraner am 12. September jenes Jahres aufgefordert, bis zum 31. Oktober eine Reihe von Bedingungen zu erfüllen: (1.) Vorlage eines umfassenden Berichts über historische Entwicklung und aktuellen Stand ihres Atomprogramms; (2.) Erweiterung der Kontrollrechte der IAEA-Inspekteure über das international übliche Maß hinaus; und (3.) Einstellung aller Arbeiten zur Anreicherung von Uran bis zum Abschluss der Überprüfung des iranischen Atomprogramms durch die IAEA. Für den Fall, dass Iran sich den Forderungen nicht fügen sollte, drohte die Wiener Behörde mit einer förmlichen Meldung an den UN-Sicherheitsrat, was Sanktionen zur Folge haben würde.

Auf das Ultimatum der IAEA gestützt, erreichte das EU-Trio sein erstes Ziel: In einer gemeinsamen Erklärung stimmte Iran am 21. Oktober 2003 zu, für die gesamte Dauer der weiteren Verhandlungen seine vorbereitenden Arbeiten zur Anreicherung von Uran zu unterbrechen. Damals beherrschten die Iraner diese Technik noch gar nicht, eine dafür benötigte Anlage war im Bau. Erst im April 2007 begann Iran mit der »industriellen«, nicht nur versuchsweisen, Produktion von schwachangereichertem Uran. Kurz zuvor hatte der UN-Sicherheitsrat im Dezember 2006 und im März 2007 seine ersten Sanktionen beschlossen.

Die im Herbst 2003 begonnenen Verhandlungen zwischen dem EU-Trio und dem Iran waren im Juli 2005 in einer Sackgasse gelandet. Die europäischen Diplomaten hatten der Gegenseite das am 21. Oktober 2003 vereinbarte Moratorium mit der Zusage schmackhaft gemacht, es handele sich nur um eine befristete und freiwillige »vertrauensbildende Maßnahmen«. Erst im Laufe der Gespräche wurden die Iraner mit der Forderung überrumpelt, sie müssten dauerhaft auf die Anreicherung verzichten. Zugleich stellten sich die zugesicherten wirtschaftlichen und politischen Gegenleistungen, die das Trio nach mehrfachen Verschiebungen endlich im Juli 2005 präsentierte, als unkonkret heraus.

Das führte dazu, dass Iran Anfang August 2005, wenige Tage vor der Amtseinführung des neuen Präsidenten Mahmud Ahmadinedschad, die Arbeit an den Vorstufen der Urananreicherung wieder aufnahm. Das EU-Trio reagierte darauf mit dem Abbruch der Verhandlungen und verlangte als Vorbedingung für deren Wiederaufnahme die Rückkehr zum Moratorium. Die folgenden Jahre gingen ungenutzt mit diplomatischem Geplänkel über diese Vorbedingung verloren, während der UN-Sicherheitsrat eine Sanktionsresolution nach der anderen beschloss und die USA zusammen mit Israel Angriffsvorbereitungen simulierten. Die Wende zu einem Neustart der Verhandlungen ohne Vorbedingung und unter direkter Beteiligung der USA, Russlands und Chinas zeichnete sich erst im Herbst 2008 ab.

Man muss an diese weithin nicht wahrgenommene oder längst vergessene Vorgeschichte erinnern, wenn gegenwärtig darüber geschrieben und gesprochen wird, dass das EU-Trio angesichts der Konfrontation zwischen den USA und dem Iran eine vermittelnde Rolle übernehmen solle. Die höfliche Geschmeidigkeit und nur ausnahmsweise durchbrochene Zurückhaltung von Außenminister Mohammed Dschawad Sarif sollte nicht darüber hinwegtäuschen, dass man in den maßgeblichen Kreisen Irans den Europäern aus eigener Erfahrung fast ebensowenig vertraut wie den USA.

Es geht um mehr

Trump hat die iranische Seite am 9. Mai aufgefordert, ihn anzurufen, um den Beginn von Gesprächen zu vereinbaren. Das Gleiche hatte er auch schon am 30. Juli 2018 und bei früheren Gelegenheiten getan. Grundlage wären die zwölf Forderungen an den Iran, die Außenminister Michael »Mike« Pompeo im Mai vorigen Jahres formulierte. Sie enthalten unter anderem den dauerhaften Verzicht auf die Anreicherung von Uran, den bedingungslosen Zugang der IAEA-Inspekteure zu jedem beliebigen Gebäude im Iran, die Aufgabe der Entwicklung militärischer Raketen, die Beendigung der Unterstützung für Hisbollah und Hamas, die Entwaffnung und Demobilisierung der schiitischen Milizen im Irak, den Rückzug aller unter iranischem Kommando stehenden Militärkräfte aus Syrien und die »Beendigung des Drohverhaltens gegenüber seinen Nachbarn, von denen viele Verbündete der USA sind«. Direkt genannt werden in diesem Zusammenhang Israel, Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate.

Der Forderungskatalog der US-Regierung zeigt eindeutig, dass es um viel mehr geht als »nur« eine Nachbesserung oder Neuverhandlung des Wiener Abkommens. Trumps Strategie wird zunehmend offen von deutschen Regierungspolitikern unterstützt. So forderte beispielsweise der Initiator der alljährlichen Münchner Sicherheitskonferenz, Wolfgang Ischinger, am vorigen Mittwoch in Bild, Teheran müsse deutlich gemacht werden, »dass wir zwar das Nuklearabkommen mit dem Iran erhalten wollen, dass das allein aber nicht ausreicht. Die Verhandlungen müssen um kritische Fragen erweitert werden: zum Beispiel zu ballistischen Raketen, Terrorfinanzierung, Menschenrechten, die Haltung zu Israel«. Der iranischen Führung müsse »ein Weg aufgezeigt werden, als normaler, berechenbarer Staat respektiert und anerkannt zu werden. Die Rettung des Atomabkommens kann auf diesem Weg nur ein erster, allerdings dringend notwendiger Schritt sein.«

Dass Iran auch nur in einer dieser Fragen zu Zugeständnissen bereit sein könnte, ist unwahrscheinlich. Schon über die Details des Wiener Abkommens musste länger als zwei Jahre verhandelt werden. Aber dabei ging es um präzisierbare Sachverhalte. Die zusätzlichen Forderungen, die Trump und maßgebliche Politiker des EU-Trios jetzt stellen, entziehen sich jedoch einer eindeutigen Definition. Beispielsweise: Wieviel Kritik an der Unterdrückung der Palästinenser durch Israel wäre dem Iran dann künftig noch erlaubt? Oder: Wie eng dürfte Iran seine Beziehungen zur Hisbollah und den irakischen Milizen gestalten, ohne nach Ansicht der USA und ihrer Verbündeten gegen die Abmachungen zu verstoßen? Es gäbe voraussehbar für Iran keine Erleichterungen aus einem neuen Abkommen, sondern nur eine Flut von noch mehr Vorwürfen.

Zuspitzung

Indessen wird sich der Konflikt um das JCPOA zuspitzen. Die beiden Maßnahmen, die Iran am 8. Mai angekündigt hat – die Ignorierung der mengenmäßigen Obergrenzen für die Herstellung von schwachangereichertem Uran und von schwerem Wasser – sind irrelevant: Der Iran hat die Obergrenzen bis jetzt noch nicht überschritten und wird das voraussichtlich in den 60 Tagen, die er der EU für Gespräche über eine Normalisierung der Wirtschaftsbeziehungen eingeräumt hat, aus technischen Gründen auch nicht können. Aber falls bis zum Juli nichts passiert, droht Teheran mit dem nächsten Schritt: der Wiederaufnahme der Anreicherung auf 20 Prozent. Damit wäre dann das Wiener Abkommen auch von iranischer Seite für tot erklärt.

Knut Mellenthin schrieb an dieser Stelle zuletzt am 8. April 2019 über Sahra Wagenknechts Politik der Vereinfachung.

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