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Aus: Ausgabe vom 17.01.2019, Seite 12 / Thema
Krieg auf der Arabischen Halbinsel

Unvollendete Tatsachen

Ein Ende des Krieges im Jemen ist nicht absehbar. Es fehlt an einer gründlichen Aufarbeitung bisheriger Lösungsversuche und neuen Herangehensweisen
Von Knut Mellenthin
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Im Jemen sind über acht Millionen Menschen vom Hungertod bedroht. Mehr als zwei Millionen Einwohner des Landes sind vor den Kampfhandlungen geflohen – Flüchtlinge in Sanaa (27.6.2018)

Ende Januar sollen die Verhandlungen über eine Beendigung des Krieges im Jemen wiederaufgenommen werden. Falls es wirklich dazu kommt und dann, wie angekündigt, über Grundsätzliches gesprochen wird, wird sich vermutlich die bald vier Jahre alte Resolution 2216 des UN-Sicherheitsrats erneut als eines der schwersten Hindernisse erweisen. Sie fordert von der schiitischen Organisation Ansarollah, in westlichen Medien meist abwertend als »Huthis« bezeichnet, sich »sofort und bedingungslos« aus allen Gebieten einschließlich der Hauptstadt Sanaa zurückzuziehen, die ihre Streitkräfte während des seit September 2014 geführten Krieges eingenommen haben. Sie sollen außerdem alle schweren Waffen einschließlich ihrer Raketen abliefern und »alle Handlungen unterlassen, zu denen ausschließlich die legitime Regierung des Jemen berechtigt ist«. Im Gegenzug wurde den Schiiten nichts weiter in Aussicht gestellt als Verhandlungen über einen »politischen Übergang«, die ausgerechnet in der saudischen Hauptstadt Riad unter der Schirmherrschaft des von Saudi-Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten dominierten Golfkooperationsrates stattfinden sollten.

Russland erhob damals ernste Einwände gegen die kontraproduktive, konfliktverlängernde Einseitigkeit dieser Entschließung, ermöglichte dann aber doch durch Enthaltung deren einstimmige Annahme. Das geschah am 14. April 2015, nachdem Saudi-Arabien, die Vereinigten Arabischen Emirate und einige von ihnen abhängige Staaten, darunter Ägypten und der Sudan, am 26. März 2015 in den Krieg eingetreten waren. Für den UN-Sicherheitsrat war diese militärische Intervention, die die schwerste humanitäre Katastrophe der Gegenwart hervorgerufen hat, bis heute niemals ein Thema, da sie grundsätzlich als legitim betrachtet wird.

Mit dieser Feststellung ist das Hauptproblem des Umgangs der »internationalen Gemeinschaft« mit dem Krieg im Jemen bezeichnet. Es gibt dort keine durch Wahlen oder auch nur durch die »Macht des Faktischen« begründete politische Autorität, während die Herangehensweise der UNO permanent die Existenz einer solchen Autorität unterstellt.

Amtszeit abgelaufen

Abed Rabbo Mansur Hadi, mit dessen Bitte um Beistand das Eingreifen der saudisch geführten Koalition gerechtfertigt wird, war am 21. Februar 2012 für eine begrenze Amtsperiode von nur zwei Jahren als Übergangspräsident gewählt worden. In dieser Zeit sollten Verhandlungen über die Bildung einer »inklusiven«, das heißt alle relevanten Kräfte des Landes einbeziehenden Regierung, geführt werden. Nur unter dieser Voraussetzung hatten die wichtigsten politischen Parteien des Landes und die schiitische Gemeinschaft, die mehrheitlich im Nordjemen lebt, einem Wahlvorgang zugestimmt, in dem Hadi als einziger Kandidat antrat. Bei einer Wahlbeteiligung von knapp 65 Prozent kam er auf ein Ergebnis, das nur eine Handbreit unter 100 Prozent lag. Die Schiiten und die Separatisten im Südjemen hatten zum Boykott der Wahl aufgerufen, aber sich gleichzeitig verpflichtet, ihren Ablauf nicht zu behindern. Tatsächlich kam es kaum zu Störungen.

Bei den darauffolgenden Gesprächen und Verhandlungen konnten nicht alle Widersprüche und Meinungsverschiedenheiten ausgeräumt werden. Hadis reguläre Amtszeit lief Ende Februar 2014 ab. Schon die Rechtmäßigkeit der Verlängerung seiner Übergangsrolle um ein weiteres Jahr war fragwürdig. Aber als der UN-Sicherheitsrat im April 2015 die Resolution 2216 beschloss, gab es für Hadis Präsidentschaft mit Sicherheit keine Form von Legitimität mehr. Außerdem hatten er und sein Kabinett im Januar 2015 ihren Rücktritt erklärt, nachdem die Milizionäre von Ansarollah die wichtigsten Regierungsgebäude einschließlich des Präsidentenpalastes in der Hauptstadt Sanaa besetzt hatten. Ihre Kämpfer stießen bei dieser Operation nur auf geringen Widerstand. Der größte Teil der regulären jemenitischen Streitkräfte wahrte seine Loyalität gegenüber Hadis Vorgänger Ali Abdullah Saleh und betonte seine strikte Neutralität.

Parlamentswahlen hat es im Jemen seit April 2003 nicht mehr gegeben. Die verfassungsmäßige Amtszeit des Abgeordnetenhaus beträgt sechs Jahre. Getagt hat es schon lange nicht mehr. Ansarollah erklärte das in seiner Zusammensetzung nicht mehr repräsentative und überdies funktionsunfähige Parlament am 6. Februar 2015 für aufgelöst. Schon im November 2014 hatte die jahrzehntelange Hauptpartei des Jemen, der Allgemeine Volkskongress, Hadi ausgeschlossen und seiner Regierung die Unterstützung verweigert. Hadi war zu dieser Zeit Generalsekretär des Volkskongresses. Ihm wurde, offenbar sachlich berechtigt, vorgeworfen, dass er beim UN-Sicherheitsrat Sanktionen gegen Saleh anstrebte. Hadi stützte sich infolgedessen hauptsächlich auf die islamistische, aus der Muslimbruderschaft hervorgegangene Islah-Partei. Während diese in Riad früher als Terrororganisation eingestuft worden war, haben sich seit dem Beginn der saudisch geführten Militärintervention enge Beziehungen entwickelt.

Die Sicherheitsratsresolution 2216 war schon zur Zeit ihrer Verabschiedung im April 2015 unrealistisch, weil sie ganz und gar nicht dem militärischen Kräfteverhältnis Rechnung trug, sondern den Schiiten eine einseitige Entwaffnung ohne garantierte Machtbeteiligung und andere politische Gegenleistungen abverlangte. Inzwischen sind fast vier Jahre vergangen, in denen Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate trotz Zehntausender Luftangriffe, die hauptsächlich die Infrastruktur des Jemen zerstörten, einem Sieg nicht nähergekommen sind. Die Ansarollah haben auch den Bruch ihres Bündnisses mit Expräsident Saleh im November 2017 ohne große Schäden überstanden. Der Politiker hatte den Jemen seit dessen Vereinigung im Mai 1990 bis zu seinem Sturz im Jahre 2011 regiert und war vorher schon seit 1978 Präsident des Nordjemen gewesen. Im Herbst 2017 nahm Saleh auf verschiedenen Wegen Gespräche mit der saudisch geführten Kriegskoalition über eine separate Verständigung auf. Ende November brachen Kämpfe zwischen den einstigen Verbündeten in Sanaa aus, und am 4. Dezember 2017 wurde Saleh an einer Straßensperre getötet, als er mit einem Konvoi das von der Kriegskoalition kontrollierte Gebiet zu erreichen versuchte.

Unversöhnliche Standpunkte

Der von der »internationalen Gemeinschaft« unterstützte Präsident im Exil Hadi ist heute noch schwächer als zur Zeit der Verabschiedung der Resolution 2216. Über zuverlässige eigene Kräfte verfügt er kaum noch; seine Autorität ist, auf das ganze Land bezogen, gering. Die »Pro-Hadi-Truppen«, die in den internationalen Medien auftauchen, sind ein schlecht koordinierter Haufen von Milizen der Separatistenbewegung des Südjemen, fundamentalistischen Stammeskriegern, deren Grenzen zu Al-Qaida und »Islamischem Staat« (IS) fließend sind, und einheimischen oder ausländischen Söldnern, die hauptsächlich von den Vereinigten Arabischen Emiraten bezahlt werden. Hadi und sein Kabinett residieren in Saudi-Arabien, weil ihre zeitweise Ersatzhauptstadt Aden von südjemenitischen Separatisten und in manchen Bezirken auch von IS-nahen Fundamentalisten kontrolliert wird. Wer im Fall einer Entwaffnung von Ansarollah und ihres Rückzugs aus allen Städten, die in der Resolution 2216 gefordert werden, die Aufrechterhaltung der »öffentlichen Sicherheit«, der allgemeinen Dienstleistungen und der Verwaltung übernehmen könnte, ist nicht zu erkennen.

Daran drohen jetzt schon die Vereinbarungen zu scheitern, die am 13. Dezember in Schweden über die Zukunft der Hafenstadt Hodeida unterzeichnet wurden. Dort stehen sich seit Juni 2018 Kampftruppen von Ansarollah und eine vielgestaltige Armee von Belagerern gegenüber. Dem Abkommen zufolge sollen sich beide Seiten aus dem Stadtgebiet sowie den drei Häfen in Hodeida und Umgebung zurückziehen. Die UNO ist nur mit einer vorläufigen Gruppe von 20 Beobachtern vor Ort, die im Laufe dieses Monats auf bis zu 75 Personen aufgestockt werden soll. Inzwischen hat sich Ansarollah aus den bis jetzt von ihr kontrollierten und verwalteten drei Häfen zurückgezogen, aber diese an ihr vermutlich nahestehende Kräfte von Polizei und Küstenwache übergeben. Die Gegenseite nimmt das zum Anlass, die Erfüllung ihres Teils der Vereinbarungen, den Abzug aus dem von ihr besetzten Teil Hodeidas, zu verweigern. Vereinbarungsgemäß sollte der Rückzug beider Seiten innerhalb von 21 Tagen nach Inkrafttreten eines Waffenstillstands abgeschlossen sein. Diese Frist ist bereits überschritten.

Die fast vier Jahre alte Resolution 2216 war schon ungerecht und unzweckmäßig, als sie beschlossen wurde. Inzwischen ist sie obsolet und undurchführbar. Dennoch wird sie aber nach dem gleichen irrationalen, selbstgenügsamen System weiter mitgeschleppt, das der Weltsicherheitsrat auch in Libyen praktiziert. In der Resolution 2451 vom 21. Dezember 2018, mit der das UN-Gremium die in Schweden ausgehandelten Vereinbarungen unterstützte, heißt es wieder: »Wir bekräftigen, dass der Konflikt im Jemen nur durch einen inklusiven politischen Prozess gelöst werden kann, zu dem in den diesbezüglichen Resolutionen des Sicherheitsrats, einschließlich der Resolution 2216, aufgerufen wird.«

Darauf besteht Hadis Exilregierung, die am 1. Dezember 2018 sogar forderte, der UN-Sicherheitsrat solle die Situation nicht durch Debatten über neue Resolutionen »verkomplizieren«, sondern zuerst die Resolution 2216 und andere frühere Beschlüsse in die Tat umsetzen. Diese Verweigerungshaltung wird von den USA als einer der Vetomächte im Sicherheitsrat und selbstverständlich auch von Saudi-Arabien und den Emiraten unterstützt.

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Die Jemen-Politik der UNO geht an der Realität vorbei – UN-Vermittler Martin Griffiths bei einer Pressekonferenz im Hafen von Hodeida (23.11.2018)

Die Resolution 2216 enthält andererseits aber auch die Aufforderung an »alle jemenitischen Parteien«, die im Herbst 2014 abgebrochenen, »alle Seiten einschließenden Verhandlungen unter der Vermittlung der Vereinten Nationen wiederaufzunehmen und zu beschleunigen, namentlich über Fragen bezüglich der Regierungsführung, um den politischen Übergang fortzusetzen und so eine einvernehmliche Lösung herbeizuführen«.

Ansarollah stellt sich aufgrund der Erfahrungen mit dem 2013/2014 geführten, letztlich erfolglosen »Nationalen Dialog« auf den grundsätzlichen, vermutlich aus ihrer Sicht nicht verhandelbaren Standpunkt, dass zunächst eine Vereinbarung über die Bildung einer Übergangsregierung getroffen werden müsse, um eine von möglichst allen relevanten Kräften anerkannte Autorität zu schaffen. Erst anschließend könne über die militärischen Fragen gesprochen werden, wie etwa den Rückzug aus bestimmten Gebieten oder eine ausgewogene beiderseitige Abrüstung. Ein schematisches, einfallsloses Vorgehen des UN-Sicherheitsrats, des Generalsekretärs der Vereinten Nationen und seines Sondergesandten für den Jemen – mit dem Briten Martin Griffiths ist jetzt schon der dritte UN-Vermittler seit Beginn des Konflikts tätig –, das der Position der Schiiten nicht im geringsten Rechnung trägt, scheint weiterhin zum Scheitern verurteilt.

Inkompetente UNO

Das intensive diplomatische Eingreifen der Vereinten Nationen im Jemen begann im November 2011, als der Marokkaner Jamal Benomar zum Sondergesandten des Generalsekretärs ernannt wurde. Seit Februar 2011 hatte eine Welle sozialer und politischer Massendemonstrationen als Teil des »arabischen Frühlings« die Stellung des seit Jahrzehnten herrschenden Präsidenten Saleh schwer erschüttert. An den Protesten beteiligt waren so gut wie alle relevanten Kräfte des Landes, einschließlich der Schiiten, deren Bevölkerungsanteil zwischen 35 und 45 Prozent liegt, und der Separatistenbewegung des Südjemen. Einigkeit über den künftigen Weg des Jemen für eine Zeit nach Saleh bestand jedoch nicht. Hinzu kam, dass die autoritäre Züge tragende Herrschaft des Präsidenten komplizierte vorkapitalistische Machtverhältnisse zwischen Stämmen, Regionen und Interessengruppen überdeckt hatte. Mehrfach brachen nach Beginn der Protestwelle militärische Kämpfe aus, ein Bürgerkrieg schien zu drohen.

In der ersten Septemberhälfte 2011 unterschrieb Saleh ein Dekret, mit dem er seinen Stellvertreter Hadi bevollmächtigte, Verhandlungen mit den Oppositionskräften über einen »Übergangsmechanismus« zu führen. Am 23. November 2011 stimmte Saleh in Riad der »Initiative« des Golfkooperationsrats (GCC) zu, die auch heute noch standardmäßig durch alle Beschlüsse des UN-Sicherheitsrats geistert. Sie sah eine »Übergangsperiode« vor, die zur schrittweisen Machtübergabe an Hadi und dann zu einer Präsidentenwahl führen sollte. Der UN-Sicherheitsrat hatte sich von Anfang an hinter die »Initiative« des GCC gestellt. Letztlich waren es Saudi-Arabien und die Emirate, die gemeinsam mit den USA dafür sorgten, dass Hadi von fast allen relevanten Kräften mit der nicht offen erklärten Ausnahme Salehs und großer Teile der Streitkräfte als Nachfolger des Präsidenten akzeptiert wurde. Hadis Wahl am 21. Februar 2012 war, so nur noch eine Formsache. Alle am »Übergangsprozess« beteiligten Kräfte waren in diesem Stadium sorgsam bemüht, die mit materiellen und politischen Nachteilen verbundene Rolle eines »Störers« zu vermeiden. Die Bestrafung solcher »Spoiler«, wie es englisch heißt, nimmt seit Jahren einen festen Platz in der Holzhammerdiplomatie des UN-Sicherheitsrats ein. Praktisch immer werden dadurch Konflikte nicht gelöst, sondern verhärtet und verlängert.

Auf die Wahl Hadis folgten mehrere Monate schwerer Auseinandersetzungen. Am 12. Juni 2012 sah sich der Sicherheitsrat veranlasst, mit der Resolution 2051 erstmals ganz offen Druck zu machen. Das Gremium erklärte damit seine »Bereitschaft, weitere Maßnahmen, einschließlich solcher nach Artikel 41, in Erwägung zu ziehen«, um Handlungen zu bestrafen, »die die Kontinuität der Regierung der Nationalen Einheit und des politischen Übergangs untergraben«. Artikel 41 schließt zwar die Anwendung von bewaffneter Gewalt durch die »internationale Gemeinschaft« aus, erlaubt aber die Verhängung von Wirtschaftssanktionen, die Unterbrechung von Verkehrsverbindungen und den Abbruch der diplomatischen Beziehungen.

Unter dem Druck von außen waren alle relevanten Akteure bereit, nach mehrwöchigen technischen Vorbereitungen und mühsamen Debatten über den Umfang ihres jeweiligen Einflusses am 18. März 2013 eine »Konferenz des Nationalen Dialogs« zu beginnen. 565 »Delegierte«, die nach informellen Gesichtspunkten in nicht transparenten Verfahren ausgewählt worden waren, tagten monatelang, bevor die Konferenz am 26. Januar 2014 mit einem Abschlussdokument beendet wurde. Diskutiert wurde überwiegend nicht im Plenum, sondern in neun Arbeitsgruppen.

Gescheiterter Dialog

Als schwierigste Probleme erwiesen sich, durchaus nicht überraschend, der Status der mehrheitlich im Nordjemen lebenden Schiiten einerseits und der südjemenitischen Separatisten andererseits. Der Streit spitzte sich an der Frage zu, in wie viele Regionen das Land verwaltungsmäßig gegliedert werden sollte und wie deren Grenzen gezogen werden sollten. Eine eigens zu diesem Thema gebildete Arbeitsgruppe tagte zwischen September und Dezember 2013 mehr als 30mal, ohne eine Übereinstimmung zu erreichen. Der »Nationale Dialog« endete ohne eine Festlegung in dieser zentralen Frage. Die Entscheidung blieb nach Konferenzschluss einem von Hadi persönlich geleiteten Ausschuss überlassen, der sich am 10. Februar 2014 für die Bildung von sechs Regionen aussprach. Zwei davon sollten im Süden und vier im sehr viel dichter besiedelten Norden liegen.

Diese Regelung wurde jedoch weder von den südjemenitischen Separatisten noch von den Schiiten mitgetragen. Jene forderten die Aufteilung Jemens in nur zwei Regionen: eine im Norden und eine im Süden. Im wesentlichen hätte das der Grenze zwischen den beiden Landesteilen bis zu ihrem Zusammenschluss im Mai 1990 entsprochen. Dadurch wäre eine weitgehende Autonomieregelung für den Süden mit der Option einer Rückkehr zur staatlichen Selbstständigkeit erleichtert worden.

Die Schiiten wiederum waren unzufrieden, dass Hadi die Gebiete unter ihrer Kontrolle auf die Region Saada beschränken wollte. So hat diese Verwaltungseinheit keinen Zugang zum Roten Meer und den durch es verlaufenden Seewegen. Nicht einverstanden waren die politischen Vertreter der Schiiten auch mit der Vorschrift, ihre im Handel erworbenen schweren und mittelschweren Waffen ebenso wie auch alle in Kämpfen erbeuteten Handfeuerwaffen abzuliefern. Dazu muss man wissen, dass die Schiiten seit spätestens 2007 im Krieg mit der Zentralregierung gelegen hatten, die von der Luftwaffe Saudi-Arabiens massiv unterstützt wurde.

Der »Nationale Dialog« endete also, anders als in sämtlichen Resolutionen des UN-Sicherheitsrats vorgetäuscht, nicht mit einem Konsens zwischen den relevanten Akteuren. Was dem Schlussdokument der Konferenz und Hadis Alleingang bei der Aufgliederung des Landes in Regionen an gesellschaftlicher Zustimmung fehlte, ersetzte die »internationale Gemeinschaft« durch überstarken Beifall, unreflektiert zur Schau gestellte Selbstzufriedenheit und schärfer werdende Drohungen gegen potentielle »Störer« des »politischen Prozesses«. Es zeugt von der Unbelehrbarkeit der »internationalen Gemeinschaft«, dass neben anderem historischen Ballast nicht nur die »Initiative des Golfkooperationsrats« von 2011, sondern auch »die Ergebnisse der Konferenz des Nationalen Dialogs« von 2014 bis heute in allen Entschließungen des UN-Sicherheitsrates als unverzichtbare Grundlage eines »inklusiven politischen Prozesses« genannt werden. So zuletzt in der einstimmig angenommen Resolution 2451 vom 21. Dezember 2018.

Wie der Krieg im Jemen ohne eine gründliche Aufarbeitung des Scheiterns der bisherigen Lösungsversuche und ohne Aufgeschlossenheit für ein neues Herangehen beendet werden könnte, ist nicht absehbar. Die Diskussion der »internationalen Gemeinschaft« kann auch nicht dauerhaft an der Tatsache vorbeigehen, dass vor allem die Vereinigten Arabischen Emirate, aber in etwas geringerem Ausmaß auch die Saudis seit Beginn ihrer Militärintervention vor fast vier Jahren dabei sind, Teile des Jemen zu festen Einflusszonen zu machen. Das geht im Fall der Emirate soweit, dass sie seit April 2018 die strategisch wichtige jemenitische Insel Sokotra besetzt halten, die mitten in der Verbindung des Golfs von Aden mit dem Arabischen Meer und vor der Nordostspitze Somalias liegt, wo die Ölmonarchien ebenfalls Fuß gefasst haben. Selbst Hadi wirft den Emiraten vor, sich im Südjemen »wie Besatzer zu verhalten«. Aber in den Beschlüssen des UNO-Sicherheitsrates tauchen die mit der Militärintervention verbundenen Probleme für die Souveränität und Integrität des Jemen bis heute nicht einmal auf.

Knut Mellenthin schrieb an dieser Stelle zuletzt zum 80. Jahrestag der Geschehnisse vom 9. November 1938: »Ein Pogrom wird inszeniert

Leserbriefe zu diesem Artikel:

  • Achim Lippmann: Saudis im Abseits Jemen ist wohl das Land der Arabischen Halbinsel mit der längsten Kulturgeschichte, das heute am ärmsten ist, wahrscheinlich aber über die größten Öl- und Gasreserven verfügt. Die Saudis hatten in den...
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