Aus: Ausgabe vom 13.10.2018, Seite 12 / Thema

Ermächtigende Gesetze

In nahezu allen Bundesländern erhält die Polizei per Parlamentsbeschluss weitreichende Befugnisse. Grundrechte werden damit weiter eingeschränkt, mehr Sicherheit wird aber nicht geschaffen

Von Benjamin Derin
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Unerwartet großer Widerstand. Proteste gegen die neuen Polizeigesetze, hier in Hannover am 8. September

In den vergangenen Monaten haben wir nicht nur Bestrebungen nahezu aller Landesregierungen zur Verschärfung der Polizeigesetze erlebt, sondern in deren Folge auch eine beeindruckende zivilgesellschaftliche Gegenbewegung. Ein kurzer Überblick darüber, worum es in der großen Polizeirechtsreform geht, vor welchen gesellschaftlichen Hintergründen sie stattfindet und wie es aktuell um sie steht.

Verschärfungen und Proteste

Obwohl zunächst eher als isoliertes Problem der ohnehin für ihre harten Sicherheitsgesetze bekannten Bayern wahrgenommen, betreffen die Reformen des Polizei- und Ordnungsrechts tatsächlich beinahe alle Bundesländer. Die derzeitigen Verschärfungen sind Teil eines bundesweiten Prozesses mit einer gemeinsamen Ausrichtung. Dass Polizeigesetze verschärft werden, ist dabei an und für sich nicht ungewöhnlich. Weil das die Gefahrenabwehr regelnde und damit präventiv ausgerichtete Polizeirecht im Gegensatz zur Verfolgung bereits begangener Straftaten in die Zuständigkeit der Länder fällt, hat die Polizei diesbezüglich in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Befugnisse. Regelmäßig werden an dem einen oder anderen Landesgesetz (mitunter durchaus problematische) Veränderungen vorgenommen, meist ohne größeren öffentlichen Aufschrei.

Was sich momentan abspielt, ist hingegen in zweierlei Hinsicht außergewöhnlich. Erstens ist die föderalistische Auffächerung der Polizeigesetze deutschen Sicherheitspolitikern schon lange ein Dorn im Auge. Die gegenwärtigen, in ihrem flächendeckenden Ausmaß bemerkenswerten Reformbestrebungen müssen als Versuch verstanden werden, das Sicherheitsrecht zu vereinheitlichen und die nach 1945 aus guten Gründen eingeführte Dezentralisierung teilweise rückgängig zu machen. Zweitens finden auch inhaltlich fundamentale Umwälzungen statt. Trotz erheblicher regionaler Unterschiede lassen sich hier drei übergreifende Schwerpunkte herausstellen: das Herabsetzen der Voraussetzungen polizeilichen Eingreifens, die Ausweitung freiheitsentziehender Maßnahmen und die Zunahme der Befugnisse insbesondere hinsichtlich verdeckter technischer Überwachung. Diese Hinwendung zu einem autoritären und illiberalen Staatsverständnis ist zwar nicht gänzlich neu, sondern vollzieht sich schrittweise schon seit Jahren. Die geplanten ausufernden Ermächtigungen haben aber dazu beigetragen, genau diese Entwicklung sichtbar zu machen.

Dabei war zunächst keineswegs klar, dass die Änderungen auf nennenswerten Widerstand stoßen würden. Noch weitgehend unbemerkt verabschiedeten ab Mitte 2017 die ersten fünf Bundesländer ihre neuen Gesetze, darunter Baden-Württemberg und Bayern. Erst als die bayerische Landesregierung für Mai 2018 eine zweite Verschärfung hinterherschieben wollte, begann sich Widerstand zu regen. In allen anderen Ländern (mit Ausnahme Thüringens) liegen seit dieser Zeit entsprechende Entwürfe vor oder werden erarbeitet. Die Proteste nahmen im Frühjahr rasant an Fahrt auf und breiteten sich überregional aus. Vielerorts bildeten sich Bündnisse, um gegen die Reformen zu mobilisieren. So demonstrierten in München mehr als 30.000 Menschen gegen die dortige Gesetzesnovelle, in Düsseldorf waren es kurz darauf nahezu 20.000, in Hannover 10.000. Die Entwürfe in NRW und Bremen wurden einstweilen zurückgezogen und überarbeitet. In Bayern sagen Umfragen der CSU für die Landtagswahl am Sonntag ein derart niedriges Wahlergebnis voraus, dass sie in einer etwaigen Koalitionsregierung gezwungen sein könnte, ihr Gesetz zu korrigieren. Trotz dieser Erfolge bleibt es dabei, dass in den meisten Bundesländern in den kommenden Monaten über Verschärfungen der Polizeigesetze zu entscheiden sein wird – so diese nicht längst erfolgt sind.

Was gefährlich ist, bestimmen wir

Kontrovers diskutiert wird vor allem der Begriff der »drohenden Gefahr«, der Bestandteil nahezu aller Gesetzesentwürfe ist. Das Polizeirecht dient der Abwehr künftiger Gefahren. Dabei geht es per Definition um Ereignisse, die noch gar nicht eingetreten sind, aber aufgrund einer polizeilichen Prognose vorausgesagt werden (und folglich nicht um Straftaten, die schon begangen wurden). In der Kritik an den geplanten Änderungen geht bisweilen unter, dass nicht diese Anknüpfung an ein nicht zu beweisendes, weil noch nicht geschehenes Ereignis neu ist. Entscheidend ist vielmehr, welche Voraussetzungen an die polizeiliche Gefahrenprognose gestellt werden. Maßnahmen zur Gefahrenabwehr greifen regelmäßig in die Grundrechte der Betroffenen ein. Deshalb ist es besonders wichtig, dass sie nachvollziehbar und überprüfbar sind. Um willkürliches Polizeihandeln zu vermeiden, waren Eingriffe bislang grundsätzlich nur bei Vorliegen einer »konkreten Gefahr« zulässig. Dafür muss die Polizei darlegen, dass bei ungehindertem Verlauf des zu beurteilenden Sachverhalts mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für ein zu schützendes Rechtsgut eingetreten wäre. Diese Anforderungen hatte das Bundesverfassungsgericht, von dem sich viele ein liberales Machtwort in Sachen Polizeigesetze erhoffen, bereits 2008 selbst abgesenkt, und zwar für Fälle, in denen es um besonders schwerwiegende Bedrohungen geht. Dann soll es ausreichen, wenn das Begehen einer Tat in absehbarer Zukunft wahrscheinlich ist, also noch keine konkrete, aber eine »drohende Gefahr« vorliegt. Damit können die Behörden früher eingreifen und müssen sich weniger sicher sein, dass tatsächlich eine Gefahr besteht.

Dieser Gedanke wird nun allgemein in die Landespolizeigesetze integriert und schafft ein neues polizeiliches Handlungsspektrum im Vorfeld konkreter Gefahren. So verringert sich aber auch die Überprüfbarkeit dieses Handelns und der ihm zugrundeliegenden Prognose. Je früher die Polizei eine von ihr vorhergesagte Gefahr unterbindet, umso schwieriger wird es nachzuvollziehen, ob die Vorhersage zugetroffen hätte. In Augsburg etwa wurde ein Mann im Zusammenhang mit Protesten gegen den AfD-Parteitag im Juni vorbeugend in Gewahrsam genommen, weil er geplant habe, in den nächsten Tagen »diverse Straftaten« zu begehen. Gestützt wurde die Prognose offenbar unter anderem auf bei ihm gefundene Spraydosen. Und im Rahmen von Aktionen gegen die Rodung des Hambacher Forsts im September wurden einem Künstlerehepaar die Materialien abgenommen, die sie zur Herstellung von Bildern dabei hatten. Die Polizei soll befürchtet haben, aus den Holzrahmen könnten Speere geschnitzt werden.

Solche Beispiele illustrieren die Probleme, die mit polizeilichen Gefahrenbewertungen stets einhergehen. Ob eine Gefahreneinschätzung letztlich zutreffend war oder nicht, werden wir im nachhinein kaum mehr herausfinden. Dass die Anforderungen an diese Einschätzung noch gelockert werden müssten, liegt jedenfalls nicht nahe. Gleichzeitig ist die Forderung nach einer immer weiteren Vorverlagerung ein Ausdruck der Illusion hundertprozentiger Sicherheit, die es auch durch noch so scharfe Gesetze nicht geben wird. Zur Debatte steht einerseits, wie weit im Vorfeld der Staat bei echten oder vermeintlichen Gefahrenlagen intervenieren soll, andererseits, inwieweit staatliches Agieren noch externer Kontrolle unterworfen sein muss.

Freiheitsentzug nach Gutdünken

Erhebliche Verschiebungen finden auch beim Thema vorbeugender Freiheitsentziehung statt. Grundsätzlich erfolgen längere Inhaftierungen nur auf dem Gebiet des Strafrechts, vor allem als Freiheitsstrafe nach einer Verurteilung in einem rechtsstaatlichen Verfahren. Der Gewahrsam nach Polizeirecht ist hingegen präventiver Natur: Unabhängig von Schuld oder Unschuld soll eine bestimmte Gefahr unterbunden werden. Statt auf gerichtlich bewertete Beweise geht er auf die polizeiliche Gefahrenprognose zurück, ein Rechtsanwalt muss nicht beteiligt werden. Damit kommt dem Betroffenen eine relativ schwache Rechtsposition zu, der Gewahrsam soll dafür aber auch nur eine vorübergehende Notmaßnahme darstellen, bis die Gefahr gebannt ist.

Bislang war ein solcher Freiheitsentzug deshalb nur für äußerst kurze Zeiträume vorgesehen – in den meisten Bundesländern bis zum Ende des nächsten Tages, also längstens 48 Stunden. Das genügt aus sicherheitstaktischer Sicht, um beispielsweise einen Streit zwischen zwei Gruppen aufzulösen, eine Demonstration oder ein Fußballspiel zu überbrücken oder einen konkreten Anschlagsplan zu vereiteln. Damit ist bald Schluss. In Bayern kann der Gewahrsam künftig für bis zu drei Monate angeordnet und mit gerichtlicher Zustimmung unbegrenzt oft verlängert werden, während Niedersachsen die Maximaldauer auf insgesamt zweieinhalb Monate anheben wird. Brandenburg plant einen Präventivgewahrsam von bis zu einem Monat. Die Landesregierung in NRW hat ihren ursprünglichen Entwurf korrigiert, möchte offenbar aber dennoch zumindest für schwerwiegende Gefahren an der neuen Höchstfrist von einem Monat festhalten.Es steht zu befürchten, dass diese Vorlagen Schule machen werden. Die Ermöglichung eines derart langen Präventivgewahrsams bricht mit dem bisherigen System freiheitsentziehender Maßnahmen und stellt eine Art Polizeihaft dar, gegen die sich Betroffene nicht ausreichend zur Wehr setzen können.

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Von wem geht die Bedrohung aus? Was eine »drohende Gefahr« ist, darf die Polizei zukünftig relativ willkürlich bestimmen (Beamte in Berlin am 5. Juni 2018)

Neben diese Veränderungen treten in nahezu allen Reformgesetzen neue Ermächtigungen zur Verhängung von Aufenthaltsanordnungen und Kontaktverboten. So können Betroffene gegebenenfalls gezwungen werden, ihre Stadt oder ihre Wohnung nicht zu verlassen und mit bestimmten Personen oder Gruppen keinen Kontakt aufzunehmen. Kontrolliert werden diese Verfügungen bei Bedarf mit Hilfe einer sogenannten elektronischen Fußfessel, die rund um die Uhr getragen werden muss und permanent Bewegungsdaten an die Behörde übermittelt. Damit wird die physische Freiheit des einzelnen in bisher unbekanntem Maße unter die Kuratel des Staates gestellt.

Big Brother is watching you

Eine neue Qualität erreichen auch die Befugnisse zur verdeckten Überwachung mittels technischer Mittel. Wo die Telefonüberwachung bislang nur im Strafrecht, also zur Aufklärung einer Straftat, zulässig war, darf sie nun auch im Polizeirecht zur Gefahrenabwehr eingesetzt werden. Einige Entwürfe sehen vor, dass hierbei auch sogenannte Staatstrojaner zum Einsatz kommen dürfen. Dabei handelt es sich um Schadsoftware, die dem Betroffenen ohne sein Wissen etwa auf sein Smartphone oder seinen PC gespielt wird, um die Installation von Spionageprogrammen zu ermöglichen. Dies wird zum einen damit rechtfertigt, dass ein wesentlicher Teil der Kommunikation heutzutage über Dienste wie Skype oder Whats-App erfolgt und dabei automatisch verschlüsselt wird. Um die Verschlüsselung zu umgehen, muss das Gerät an der Quelle angezapft werden, wo die Nachrichten unverschlüsselt liegen (daher die Bezeichnung »Quellen-Telekommunikationsüberwachung« – TKÜ). Zum anderen geht es um Daten, die auf einem IT-System gespeichert sind, zum Beispiel Textdokumente, Fotos und Browserverläufe.

Während die »Quellen-TKÜ« sich auf Kommunikationsvorgänge beschränkt, soll die sogenannte Onlinedurchsuchung gleich das komplette System durchleuchten. Angesichts der weitreichenden Aussagekraft, die den Informationen auf einem modernen Smartphone oder PC zukommt, handelt es sich hier um einen der schwersten Grundrechtseingriffe, die das Gesetz zulässt. Die Figur des gläsernen Bürgers war noch nie so greifbar. Ob sich der Staat wirklich restlosen Zugriff auf die intimsten Daten seiner Bürger verschaffen muss, wird von vielen Seiten bezweifelt. Nicht zuletzt, weil er sich zur Infizierung der Zielsysteme mit der entsprechenden Software derselben Methoden bedienen müsste, wie es herkömmliche Hacker tun, und dazu irreversible Schäden für die weltweite IT-Sicherheit und den Datenschutz aller Bürger in Kauf nähme. Der Einsatz von Staatstrojanern insbesondere in Form der Onlinedurchsuchung begegnet mittlerweile Bedenken in weiten Teilen der Bevölkerung und ist rechtlich hoch umstritten. Politik und Polizei treiben das Projekt derweil unbeirrt voran.

Kameras und Handgranaten

Diese größeren Komplexe werden begleitet von einer Vielzahl weiterer Befugnisse, die je nach Bundesland unterschiedlich ausgebaut werden. Einige Länder planen eine Ausweitung der Videoüberwachung auf Orte, an denen regelmäßig Menschenmengen zugegen sind oder bei denen die Polizei davon ausgeht, dass dort künftig vermehrt Straftaten begangen werden könnten – auch wenn dies bislang nicht der Fall war. Thema ist auch der Einsatz intelligenter Videoüberwachung, also von Kamerasystemen, die automatisch bestimmte Gesichter oder auffällige Verhaltensweisen erkennen, wobei die automatisierte Gesichtserkennung bisher nur im sächsischen Gesetzentwurf etabliert wurde. Angesichts des technologischen Fortschritts auf dem Gebiet der algorithmengestützten Datenauswertung, ersten polizeilichen Versuchen zum sogenannten Predictive Policing (die Vorhersage von Straftaten durch automatisierte Datenanalyse) und Gesichtserkennungspilotprojekten wie am Bahnhof Südkreuz in Berlin ist jedoch zu erwarten, dass sich entsprechende Vorschläge in naher Zukunft mehren werden.

Dass die berüchtigten Handgranaten einen so prominenten Platz in der frühen Berichterstattung insbesondere über das bayerische Polizeigesetz eingenommen haben, dürfte vor allem dem dramatischen Klang geschuldet sein. Tatsächlich durfte diese Art von Waffen dort auch zuvor schon eingesetzt werden. Erweitert worden sind im wesentlichen deren Anwendungsmöglichkeiten, während einige andere Bundesländer sich ebenfalls Sprengmittel oder Maschinengewehre etwa für gepanzerte Wagen anschaffen wollen. Möglicherweise geht es hier mehr darum, Robustheit und Wehrhaftigkeit zu signalisieren, als darum, wirklich Aufständische oder Terroristen in die Luft sprengen zu können.

Von größerer Bedeutung könnten demgegenüber neue Formen sogenannter nichttödlicher Bewaffnung sein. Vor allem NRW und Sachsen beabsichtigen, sich mit Tasern bzw. Gummigeschossen auszustatten. Gerade erstere tauchen immer wieder auf den Wunschlisten für weitere Aufrüstung auf. Man verspricht sich davon offenbar eine erhebliche Steigerung der Schlagkraft gegenüber Knüppel und Pfefferspray, ohne das mit dem Gebrauch der Schusswaffe einhergehende Risiko eines tödlichen Verlaufs. Erfahrungen anderer Staaten weltweit und Berichte verschiedener Menschenrechtsorganisationen lassen vermuten, dass die Erwartungen jedenfalls hinsichtlich der Risikoreduzierung überhöht sein könnten. Der Einsatz von Elektroimpulsgeräten hat demnach schon in vielen Fällen zum Tod oder zu schweren Verletzungen der Betroffenen geführt.

Sicherheit über alles

Die Verschärfung der Polizeigesetze verändert die Rolle der Polizei in der Gesellschaft, insofern die Staatsgewalt durch die Ausweitung von Befugnissen zu einem schwer zu kontrollierenden Zentrum von Macht und Kompetenzen gerät und ihr zugleich mit der Schaffung immer weitergehender Bewertungsspielräume die Deutungshoheit über komplexe Sachverhalte und Konflikte übertragen wird. Einerseits beteiligt sich die Polizei als soziale Akteurin an Debatten und vertritt öffentlichkeitswirksam Positionen. In Bevölkerungsumfragen wird ihr stets ein hohes Maß an Vertrauen entgegengebracht, in der Politik haben die Forderungen der Polizeigewerkschaft Gewicht. Andererseits scheint dieses Vertrauen nicht auf Gegenseitigkeit zu beruhen. Zarten Ansätzen einer gesellschaftlichen Kontrolle von außen widersetzt sich die Polizei hartnäckig – sei es bei der vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte empfohlenen und andernorts üblichen Kennzeichnungspflicht, der Einrichtung von unabhängigen Beschwerdestellen oder dem Zugang von Medien zu Polizeieinsätzen. Die Polizei wirkt hier stets um eigene Legitimation bemüht und ist insofern wenig empfänglich für Kritik, die sie zum Teil reflexartig zu unterbinden versucht. Problembereiche wie Polizeigewalt, institutioneller Rassismus und tödlicher Schusswaffeneinsatz erfordern eine ehrliche Auseinandersetzung und eine produktive Fehlerkultur, sonst können sie das Vertrauen der Bevölkerung dauerhaft beschädigen. Die derzeitigen Reformen sind ein Schritt in die falsche Richtung.

Die Reformbemühungen sind darüber hinaus auch im Kontext einer allgemeinen gesellschaftlichen Entwicklung zu betrachten. Auf vielen Ebenen lässt sich eine Tendenz weg von der ernsthaften Bearbeitung sozialer Probleme und hin zu oberflächlichen Scheinlösungen beobachten. Während soziale Verunsicherung vielfach aus dem Blickfeld gedrängt wird, gilt die oberste Priorität der Sicherheit in einem streng sicherheitspolitischen Sinne, also als Sicherheit vor Kriminalität und Terrorismus, als Abwesenheit von Risiken. Durch das immer frühere Identifizieren aller denkbaren Risikofaktoren soll jedes potentiell schädliche Verhalten weit im Vorfeld eliminiert werden.

Vor diesem Hintergrund sind eine ausufernde Sicherheitsgesetzgebung und eine überdimensional einflussreiche Polizei geradezu programmiert. Glücklich wird damit wohl niemand werden. Denn anders als es die oft bemühte Floskel vom Ausgleich von Sicherheit und Freiheit suggeriert, führen die mit den Polizeigesetzen eingeführten Maßnahmen nicht zu mehr Sicherheit. Wie die NSU-Mordserie und der Anschlag auf den Berliner Weihnachtsmarkt gezeigt haben, ist die Verhinderung solcher Taten keine Frage der Befugnisse. Die Behörden verfügen längst über die rechtlichen und technischen Mittel, unsere physische Sicherheit zu gewährleisten. Dass die vorgeschlagenen Maßnahmen, empirisch betrachtet, nicht zu einer Verbesserung der Sicherheitslage oder einem Rückgang der Kriminalität führen werden, das wissen auch die Innenminister und Polizeifunktionäre. Solange damit das Dogma der Sicherheit bedient wird, kann aber so vermieden werden, sich um die wirklichen Probleme zu kümmern.

Benjamin Derin ist Rechtsanwalt und Redaktionsmitglied der Zeitschrift Bürgerrechte und Polizei/Cilip.


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