Aus: Ausgabe vom 16.08.2017, Seite 12 / Thema

Neoliberaler Prototyp

Entgegen den Verheißungen seiner Verfechter hat NAFTA vielleicht den Konzernen, aber ganz sicher nicht den betroffenen Bevölkerungen eine Verbesserung ihrer Lage gebracht. Jetzt soll das nordamerikansiche Freihandelsabkommen neu verhandelt werden

Von Dieter Boris
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Das »Maquiladora«-Prinzip, die Weiterverarbeitung von Vorprodukten durch billigste und rechtlose Arbeitskräfte, hat sich infolge von NAFTA in ganz ­Mexiko verbreitet, ohne dass in der Industrie eine bedeutende technologische Weiterentwicklung stattgefunden hätte (Jeansfabrik in Tehuacan, April 2007)

Das nordamerikanische Freihandelsabkommen NAFTA¹, das jahrelang – zumindest hierzulande – kaum bekannt war bzw. wenig beachtet wurde, ist durch US-Präsident Donald Trump in den letzten Monaten wieder ins Gespräch gekommen. Seine Drohung, die Vereinbarung aufzukündigen und zwischen den Vereinigten Staaten und deren südlichen Nachbarn eine Mauer zu errichten, haben auch Mexiko und Kanada veranlasst, über ­NAFTA erneut nachzudenken. Dort war seither ebenfalls häufiger zu vernehmen, das Abkommen sei überholt und müsse modifiziert werden. In dieser Woche finden nun in Washington Neuverhandlungen über die Freihandelsvereinbarung zwischen den drei Ländern statt.

»Washington-Konsens«

Die Politik des sogenannten Washington-Konsens (1990), die eine weitgehende Liberalisierung des Handels, des Finanzmarktes, der Wechselkurse und der Geldpolitik sowie die Privatisierung von Staatsbetrieben und die Flexibilisierung bzw. den Abbau arbeitsrechtlicher Sicherungen vorsah, war die hauptsächliche Antwort des IWF, der Weltbank und der USA auf die fast alle Länder der sogenannten Dritten Welt erfassende Verschuldungskrise der 1980er Jahre. Zugleich waren all diese auf Reduktion der Rolle des Staates in der Wirtschaft abzielenden Maßnahmen die »Seele der Freihandelsabkommen« – so deren Kritiker, der Biologe Alejandro Villamar, – wie sie seither bilateral oder auf regionaler Grundlage abgeschlossen wurden. Den »Kräften des Marktes«, und das heißt immer, den größten Kapitalen, sollte der Weg geebnet werden.

NAFTA war die erste Vereinbarung, die jene Maßnahmen und Empfehlungen des »Washington Consensus« zusammengefasst und verbindlich gemacht hatte. Es war darüber hinaus auch die erste, die weit über die bloßen Fragen von Freihandel, Abschaffung bzw. Reduzierung der Zölle etc. hinausging. Seither bildet sie gewissermaßen den Prototyp für alle weiteren Freihandelsabkommen. Hinzu kommt, dass zum ersten Mal ein Agreement zwischen zwei hochentwickelten kapitalistischen Ländern (USA, Kanada) und einem Schwellenland (Mexiko) getroffen wurde.

Dabei waren die offiziell von den Verhandlungspartnern genannten Zielsetzungen bzw. Versprechungen folgende: Steigerung des wirtschaftlichen Wachstums und der Produktivität, größere wirtschaftliche und soziale Stabilität, Erhöhung der Beschäftigung und der Einkommen, kurzum des Wohlstands im allgemeinen sowie vor allem eine dadurch vermittelte Verringerung der Migration und der Migrationszwänge.

Die maßgeblichen Motive der beiden Staaten USA und Mexiko unterschieden sich dabei voneinander. Für die USA war die engere politische und ökonomische Anbindung des südlichen Nachbarn vor allem deshalb attraktiv, weil die Investitionsmöglichkeiten im Dienstleistungs-, Banken- und Versicherungsbereich dadurch vergrößert werden konnten. Von Interesse war dar­über hinaus die vollständige Ausnutzung der ohnehin schon großen Lohndifferenzen zwischen den beiden Ländern und der Zugriff auf die Rohstoffe Mexikos (vor allem Erdöl und Erdgas).

Mexiko unter der Regierung von Carlos Sali­nas de Gortari (1988–1994) versprach sich einen erleichterten Zugang zu dem größten Binnenmarkt der Welt sowie eine stärkere Attraktivität für ausländische Direktinvestitionen. Die externe institutionelle Absicherung der gerade eingeführten neoliberalen wirtschaftspolitischen Maßnahmen war schließlich ein drittes Motiv der Regierung, NAFTA eine hohe Priorität einzuräumen.

Wesentliche Bestimmungen

Der wesentliche Punkt in dem 2.000 Seiten umfassenden Vertragswerk ist die fast völlig ungehinderte Bewegung von Waren, Kapital und Geld zwischen den Partnerländern. Zahlreiche Sonderbestimmungen für einzelne Branchen und zeit­liche Übergangsregelungen sollten die Akzeptanz insbesondere Mexikos erhöhen, das gegenüber den nördlichen Partnerländern einen großen Abstand bei fast allen ökonomischen und sozialen Indikatoren aufwies (und aufweist).

NAFTA war, als es am 1. Januar 1994 in Kraft trat, auch ein Experiment. Von früheren Handels­abkommen unterschied es sich wesentlich dadurch, dass neben Handel und Zöllen, sehr viele andere Bereiche des ökonomischen und sozialen Lebens reguliert bzw. dereguliert wurden. Für ausländische Investitionen wurden neue Privilegien und Schutzbestimmungen eingeräumt, was die Anreize zur Verlagerung von Arbeitsplätzen erhöhte. NAFTA gewährte externen Anlegern das Recht, vor »Investor-Staat-Schiedsgerichten« (deren Kompetenz und Legitimation ungeklärt blieb) Schadensersatz von anderen Staaten einzuklagen, wenn ihre Gewinnerwartung durch neue Gesetze geschmälert würden. Man verpflichtete sich, einschränkende Regeln in Dienstleistungsbereichen, etwa im Bank-, Energie- und Transportsektor, abzubauen. Initiativen zur Förderung des Absatzes lokaler Produkte (z. B. »Buy american«-Kampagnen) hatten zu unterbleiben. Dagegen waren bzw. sind alle öffentlichen Aufträge innerhalb des gesamten Vertragsgebiets auszuschreiben. Dank der im Vertrag festgehaltenen Stärkung der Eigentumsrechte konnte z. B. die Pharmaindustrie ihre Monopole bei medizinischen Patenten ausweiten, während die Standards für Lebensmittel- und Produktsicherheit ebenso reduziert wurden wie Grenzkontrollen. Die einzige Einschränkung der ansonsten unbegrenzten Beweglichkeit bildeten die nach wie vor hohen Hürden der Arbeitskräftemigration.

Folgen für Mexiko

Überblickt man die ökonomischen Folgen des Abkommens für Mexiko, so wird man den skeptischen Stimmen im nachhinein recht geben müssen. Zwischen 1994 und 2017 lag in Mexiko das Wachstum des BIP pro Jahr im Durchschnitt bei einem Prozent, in den anderen Ländern der Region bei 1,4 Prozent. »Damit steht Mexiko auf Platz 15 beim BIP-Wachstum (in Lateinamerika). Nach Angaben der mexikanischen Behörden und des ›CEPR‹-Berichts (Center for Economic and Policy Research, Washington) ist der Anteil der von Armut Betroffenen von 52,4 im Jahr 1994 auf 55,1 Prozent im Jahr 2014 gestiegen. Bis 2014 gab es 20 Millionen Mexikaner mehr, die unterhalb der Armutsgrenze leben.« (Amerika 21 vom 4.4.2017)

Große Auswirkungen hatten Deregulierung und Liberalisierung auf die Landwirtschaft Mexikos. Aufgrund der vielfach subventionierten Agrarexporte aus den USA (Mais, Getreide, Ölpflanzen etc.) wurden kleine und mittlere Bauern bzw. Landwirtschaftsunternehmen in den Ruin getrieben. Schätzungen zufolge sind mittlerweile rund zwei Millionen Arbeitsplätze in der Landwirtschaft verschwunden, ohne dass dafür ein Ersatz durch andere, von Mexiko in die USA gehende Agrarexporte geschaffen worden wäre. Mexiko bezieht derzeit 30 Prozent seines Mais- und 86 Prozent seines Sojakonsums aus den USA, obwohl in beiden Fällen auch die nationale Produktion gestiegen ist. Heute müssen beim Weizen 60 Prozents des Bedarfs und beim Reis 70 Prozent importiert werden. Durch neue, einseitige Spezialisierung hat Mexiko seine Nahrungsmittelsouveränität und -sicherheit verloren. Was nicht dadurch kompensiert wird, dass das Land nun manche Früchte und Gemüse (die es in bestimmten Jahreszeiten in den USA nicht gibt) sowie Fleisch von Schwein und Rind in wesentlich größerem Umfang in die USA exportiert als zuvor.

In Mexiko »sind die Realeinkommen der Arbeitnehmer« – so Lori Wallach, Direktorin der Verbraucherschutzorganisation Public Citizen’s Global Trade Watch in Washington, D. C. – »seit 1993 deutlich abgesunken: Die Kaufkraft eines Mindestlohnbeziehers ist in Mexiko heute im Durchschnitt um 38 Prozent geringer als vor Inkrafttreten von NAFTA. Anhaltende Landflucht, steigende Preise und stagnierende Löhne haben dazu geführt, dass nach wie vor mehr als 50 Prozent der Gesamtbevölkerung und mehr als 60 Prozent der Landbevölkerung unter der Armutsgrenze leben. Das versprochene ­NAFTA-Paradies ist ausgeblieben.«²

Dementsprechend hat sich die Zahl der Einwanderer in die USA deutlich erhöht. Laut »­CEPR« gingen im Jahr der Unterzeichnung des Abkommens jährlich 430.000 Mexikaner in die USA, im Jahr 2000 waren es 770.000 – ein Zuwachs von 79 Prozent. Seit 2006 wird ein Rückgang der Migration registriert. Der Grund liegt aber nicht in einer positiven Entwicklung der mexikanischen Wirtschaft, sondern in den schärferen Grenzkontrollen, der steigenden Arbeitslosigkeit in den USA (nach der Krise 2007 ff.), den immer gefährlicher werdenden Migrationswegen sowie den steigenden Preisen der Schlepper.³

Infolge der ausländischen Investitionen im industriellen Sektor und Dienstleistungsbereich sind zwar auch zahlreiche Arbeitsplätze entstanden, allerdings hat die Möglichkeit des Absatzes dieser Produkte auf dem heimischen Markt (im Unterschied zu der früher sehr dominanten »Maquiladora«-Industrie im Norden des Landes) zur schärferen Konkurrenz und Bedrohung bzw. Vernichtung von kleinen und mittleren mexikanischen Betrieben geführt. Natürlich mit entsprechenden »Freisetzungen« von Arbeitskräften. Das frühere »Maquiladora«-Prinzip (Import von Vorprodukten, Maschinen etc., Verarbeitung bzw. Montage mit billigsten und rechtlosen Arbeitskräften, sodann Export der Fertigprodukte in die USA oder auf andere externe Märkte) hat sich fast im ganzen Land ausgeweitet und diversifiziert, ohne dass in Mexikos Industrie eine bedeutende technologische Weiterentwicklung stattgefunden hätte bzw. wesentliche Wertschöpfungsanteile des Endprodukts auf sich konzentrieren konnte.

Aufgrund der niedrigen ökologischen Standards, der enormen Luftverschmutzung durch den extremen Lastwagenverkehr, des sorglosen Umgangs mit Abfällen, vor allem mit Giftmüll, sowie auch durch die in den letzten Jahren deutliche Erhöhung der ausländischen Investitionen im Bergbaubereich hat sich in einigen Regionen das Ausmaß der Umweltbelastung nochmals gesteigert.

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NAFTA sollte in den ersten zwei Jahren 200.000 Arbeitsplätze schaffen, tatsächlich wurden binnen eines Jahrzehnts etwa eine Million Jobs vernichtet (Baumwollfabrik in Florence, Alabama, Oktober 2015)

Schließlich kann nicht unerwähnt bleiben, dass infolge des intensiven Austauschs auf allen Ebenen (auch im Grenzverkehr) der Drogenhandel von Süd nach Nord und umgekehrt die Lieferungen von Waffen aller Art von Nord nach Süd einen schwunghaften Auftrieb erfuhren. So hat NAFTA direkt und indirekt auch einen Anteil an der politisch sehr instabilen und unsicheren Si­tuation im Lande, das seit einigen Jahren zur »Weltspitze« gehört, wenn es darum geht, die Staaten mit der höchsten Mordrate zu benennen, weshalb es von einigen führenden Politikern des nördlichen Nachbarlandes schon häufiger als »Failed state«, als »gescheiterter Staat« bezeichnet wurde. Dass dieselben Leute, die solches Urteil fällen, an diesem Zustand erheblich mitgewirkt haben, wird allerdings nur selten zugegeben.

Folgen für die USA

Aber auch für die USA war NAFTA keineswegs durchweg oder überwiegend segensreich. Völlig entgegen manchen angeblich wissenschaftlich begründeten Voraussagen, dass NAFTA in den ersten zwei Jahren knapp 200.000 neue Arbeitsplätze schüfe, wurden durch das Abkommen schon ein Jahrzehnt nach Inkrafttreten rund eine Million Jobs vernichtet, und zwar netto, d. h. gegen Aufrechnung der tatsächlich neu geschaffenen Arbeitsplätze. Dies ist vor allem auf Auslagerung bestimmter Produk­tionen nach Mexiko (extrem günstige Arbeitskräfte und geringere Umweltschutzbestimmungen) und den Re­import der dort produzierten Waren in die USA zurückzuführen. Die große Mehrheit der »freigesetzten« Arbeitskräfte (vor allem ohne College-Abschluss) fand nur noch Jobs mit geringen Qualifikationsanforderungen im Dienstleistungssektor (Hotel- , Gaststättengewerbe, Hilfsdienste, Wächter, Gärtner etc.), was zu einem durchschnittlichen Absinken der Löhne um mehr als 20 Prozent führte, da die Konkurrenz um solche Arbeitsplätze sehr groß ist. Verschärft wird der Kampf um solche miserabel bezahlten Jobs noch dadurch, dass dank NAFTA mexikanische Wanderarbeiter als Billigstarbeitskräfte auf dieses Segment des US-Arbeitsmarktes drängen. Das nordamerikanische Freihandelsabkommen vergrößerte die allgemeine Ungleichheit, aber insbesondere innerhalb der Klasse der Lohnarbeiter. Mit der Demontage zahlreicher Industriebetriebe (auch daran hat NAFTA aufgrund der eingeräumten Privilegien für ausländische Investoren seinen Anteil) wurde eine teilweise Deindustrialisierung vorangetrieben und später durch die Öffnung gegenüber China (durch dessen WTO-Beitritt 2001) noch verschärft. Beides hat zu dem mittlerweile gigantischen Handelsbilanzdefizit von 481 Milliarden US-Dollar beigetragen. Das Handelsbilanzdefizit der USA gegenüber Mexiko lag entgegen der bei Einführung von NAFTA gemachten Voraussagen bei zuletzt 79 Milliarden US-Dollar.

Nicht zuletzt aufgrund einer Welle von Klagen seitens der Investoren gegen Umweltgesetze oder Umweltmaßnahmen bzw. eingeführte Lebensmittelstandards haben sich die ökologischen Mindestanforderungen tendenziell verschlechtert. Mittlerweile mussten die Regierungen von Kanada und Mexiko über 360 Millionen Dollar »Entschädigung« an Konzerne zahlen, die sich durch Umweltmaßnahmen in ihren Profiterwartungen enttäuscht sahen; Forderungen in Höhe von etwa zwölf Milliarden Dollar sind noch anhängig.⁴

Angesichts dieser negativen Folgen auch für die USA kann nicht überraschen, dass das Freihandelsabkommen parteiübergreifend ziemlich unpopulär geworden ist. Die strikte Anti-NAFTA Position von Donald Trump – im Wahlkampf und auch danach – hat zweifellos seine Anhängerschaft wachsen lassen. Die Absage an das Transpazifische Handelsabkommen (TPP), das kurz vor dem Abschluss stand, als eine der ersten Amtshandlungen der neuen Regierung sowie die skeptische Haltung auch gegenüber TTIP werden wohl von beträchtlichen Teilen der US-Bevölkerung gutgeheißen. Die Einsicht, dass sich NAFTA immer deutlicher statt »einer Win-win-Situation als Lose-lose-Pleite« (so Lori Wallach) entpuppte, hat sich in den letzten Jahren ziemlich weit verbreitet.

Die frühe Kommentierung des Abkommens durch den Linguisten und Kritiker Noam Chomsky, wonach NAFTA »ein höchst protektionistisches Abkommen sei, geschlossen von den USA und den assoziierten Eliten Kanadas und Mexikos gegen die Bevölkerungen ihrer eigenen Länder«, hat wohl immer mehr an Plausibilität gewonnen.

Reformierbar?

der Fülle negativer Elemente und Wirkweisen von NAFTA scheint die Frage, ob dieses Abkommen überhaupt wünschenswert oder reformierbar ist, eher eine rhetorische zu sein. Sie ist aber aktuell, da dank Trumps entsprechender Vorstöße seit April dieses Jahres von einer Neuverhandlungen die Rede ist. Eine Reform, die die Interessen auch der betroffenen Bevölkerungen berücksichtigt und gleichzeitig einen Freihandel im herkömmlichen Sinne plus weiterer Privilegierung von Auslandsinvesti­tionen fortsetzt, ist allerdings schwer vorstellbar. Andreas Ross schrieb am 25. Januar in der FAZ: »Gefragt ist die Quadratur des Kreises, um eine Freihandelszone im Sinne des Protektionismus neu zu gestalten«.

Wenngleich ein Austritt der USA aus dem Vertrag (womit Trump häufig gedroht hat) unwahrscheinlich ist (und auch der Mauerbau zwischen Mexiko und den USA weiter verschoben wird), sind bestimmte Veränderungen zu erwarten. Keiner weiß genau, in welche Richtung sie gehen werden. Aber anzunehmen, sie würden NAFTA sozial gerechter und vorteilhafter für den Großteil der Menschen machen und nicht für die Konzerne, dürfte reichlich naiv sein. Denn eine Verbesserung und Einklagemöglichkeit von höheren Sozial- und Umweltstandards beispielsweise wäre nur in der Folge einer Veränderung der gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse und ihnen nachfolgender Institutionalisierungsschritte denkbar. Auch die Eliminierung der privaten Schiedsgerichte und damit eine Aufwertung nationaler, demokratisch legitimierter Rechtsprechungsorgane scheint wenig wahrscheinlich zu sein. Eine Orientierung auf eine diversifiziertere, regionale bzw. lokale Eigenheiten berücksichtigende Wirtschafts- und Agrarstruktur (z. B. mit Ernährungssouveränität) wird sicherlich nicht zu den Zielpunkten der Verhandlungen gehören.

Deshalb wird es wohl weder zu einer schnellen Auflösung von NAFTA kommen (angesichts des hohen Verflechtungsgrades⁵ zwischen den beteiligten Ökonomien ist das kurz- und mittelfristig auch kaum vorstellbar) noch eine progressive Reform in der angedeuteten Art geben. Statt dessen werden vermutlich einige Sonderinteressen der US-Regierung – aufgrund der asymmetrischen Abhängigkeit Mexikos und Kanadas von den USA – durchgesetzt werden, soweit sie nicht maßgeblichen US-Konzernen Schaden oder Verluste bereiten. Im Vorfeld der geheimen Verhandlungen sickerte durch, dass die USA von Mexiko höhere Arbeits- und Umweltstandards fordern (was die Interessen der US-Auslandsinvestoren negativ berühren würde) sowie Maßnahmen zur Verringerung des Handelsbilanz­defizits. Das Ziel Washingtons sei zudem, dass bei allen öffentlichen Projekten der Partnerstaaten US-amerikanische Wettbewerber den Zuschlag erhalten sollen (FAZ vom 19.7.2017). Da ein Ende von NAFTA für Mexiko (aber auch für Kanada) kurz- und mittelfristig weit negativere Folgen als für die USA haben dürfte, ist zu erwarten, dass letztere ihre Verhandlungsziele weitgehend erreichen können.

Anmerkungen

1 NAFTA: North American Free Trade Agreement, zwischen den USA, Kanada und Mexiko, unterzeichnet 1992, in Kraft getreten am 1.1.1994; spanisch: Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)

2 Wallach, Lori M.: »Zwanzig Jahre Freihandel in Amerika. In den USA, Mexiko und Kanada hat sich der versprochene Wohlstand nicht eingestellt«, Le Monde diplomatique, 11.6.2015, S. 11

3 Nicht übersehen werden sollten die systematischen »Rückführungen« von Mexikanern in ihre Heimat, die von der vorherigen US-Regierung unter Barack Obama veranlasst worden waren. »Barack Obama hatte während seiner achtjährigen Amtszeit drei Millionen Mexikaner deportieren lassen, die höchste Ziffer in der Geschichte. Er war das lächelnde Gesicht einer ungerechten Politik, die sich mit Hillary Clinton fortgesetzt hätte und die das Terrain für Donald Trumps irren Groll bereitet hat. (Juan Villoro, in FAZ vom 29.6.2017). Vgl. zu diesem gesamten Komplex die gerade erschienene, informative Studie von Raina Zimmering: »Lateinamerikanische Migration und der Blick nach Europa«, Potsdam 2017.

4 Siehe: Public Citizen’s Global Trade Watch (2014): »NAFTA’s 20-Year Legacy and the fate of the Trans-Pacific Partnership«, o. O., S. 5

5 Ein Beispiel. »Mexiko setzt zum Teil darauf, dass etwa die Chefs der amerikanischen Autoindustrie dem Präsidenten ihre Abhängigkeit von den grenzüberschreitenden Lieferketten in Nordamerika klarmachen. NAFTA-Fürsprecher werden nicht müde zu wiederholen, dass manche Teile von Fahrzeugen sieben- oder achtmal die nordamerikanische Grenze überqueren, bevor das Endprodukt auf den Markt komme; von dieser Arbeitsteilung hingen in allen drei Staaten unzählige Arbeitsplätze ab. Allein zwischen Mexiko und den Vereinigten Staaten werden täglich Waren im Wert von 1,4 Milliarden Dollar ausgetauscht.« (FAZ vom 25.1.2017)

Dieter Boris ist Hochschullehrer im Ruhestand an der Universität Marburg. Zuletzt schrieb er an dieser Stelle zusammen mit Achim Wahl am 28. und 31.5.2016 über die Rechtswende in ­Lateinamerika.

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