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Aus: Ausgabe vom 16.09.2021, Seite 12 / Thema
Gesetzgebung

Recht auf Enteignung

Eine alte Forderung der Arbeiterbewegung konstitutionell verankert: Zur Verfassungsgeschichte der Vergesellschaftung in Deutschland
Von Dietmar Lange
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Sofortenteignung: In Hessen stimmten 1946 mehr als 71 Prozent für die Annahme des Artikels 41 der hessischen Landesverfassung, der die sofortige Sozialisierung von Bergbau, Eisen- und Stahlerzeugung, Energiewirtschaft und Eisenbahnen anordnete. Die US-amerikanische Besatzungsmacht verhinderte die Umsetzung dieser Rechtsnorm (am Tag der Abstimmung, 1. Dezember 1946)

Der Artikel 15 im Grundgesetz, der die Vergesellschaftung ermöglicht, besitzt eine mehr als 100jährige Verfassungsgeschichte in Deutschland, die mithin älter als das Grundgesetz ist. Der Begriff der Vergesellschaftung – bzw. der Sozialisierung, wie sie auch genannt wurde – in seiner politischen und ökonomischen Bedeutung geht dabei sogar noch auf das 19. Jahrhundert zurück. Sein Aufkommen war eng verbunden mit dem Aufstieg der sozialistischen Arbeiterbewegung. Anders als die Individualenteignung, die etwa für öffentliche Bauvorhaben bereits in Preußen und dem Deutschen Kaiserreich möglich war, verstand man unter Sozialisierung die Enteignung ganzer Produktionszweige und Unternehmensgruppen, um die kapitalistische Wirtschaftsordnung umzuformen. Zentral ist daher auch die Änderung des Betriebszweckes von der Erzielung von Gewinnen hin zu einer Orientierung am gesellschaftlichen Gemeinwohl. Das Erfurter Programm der SPD von 1891 verlangte etwa die »Verwandlung des kapitalistischen Privateigentums an Produktionsmitteln – Grund und Boden, Gruben und Bergwerke, Rohstoffe, Werkzeuge, Maschinen, Verkehrsmittel – in gesellschaftliches Eigentum und die Umwandlung der Warenproduktion in sozialistische, für und durch die Gesellschaft betriebene Produktion«. Wie genau dies zu geschehen habe, wurde innerhalb der Sozialdemokratie vor dem Ersten Weltkrieg jedoch nicht debattiert. Lediglich, dass dies erst nach der Eroberung der politischen Macht möglich sei, stand fest. Da diese im Kaiserreich für die SPD jedoch in weiter Ferne lag, spielte die Sozialisierung in der Tagespolitik keine Rolle.

Populäre Forderung

Das änderte sich mit der Niederlage des deutschen Kaiserreiches im Ersten Weltkrieg. Mit der Novemberrevolution 1918 bildeten sich im gesamten Land Arbeiter- und Soldatenräte, die zunächst auch faktisch die politische Macht ausübten. Im Dezember 1918 traten deren Vertreter im Reichsrätekongress zusammen, dem eigentlichen Revolutionsparlament. Sie beschlossen einerseits die Einberufung einer verfassunggebenden Nationalversammlung und gaben damit die politische Macht wieder ab. Zugleich beauftragten sie die Regierung – und das ist weniger bekannt –, die Sozialisierung »aller hierzu reifen Industrien« einzuleiten. In dem Beschluss wird erstmals das Kriterium der Sozialisierungsreife erwähnt, worunter damals vor allem Industriezweige mit einem hohen Grad an Konzentration und Zentralisation verstanden wurden. Darunter fielen insbesondere der Bergbau und die Eisen- und Stahlindustrie. Bemerkenswert ist auch, dass in der Diskussion zu dem Beschluss erstmals ebenfalls gefordert wurde, die Betriebe nicht lediglich zu verstaatlichen, sondern die Arbeiterräte an der Leitung zu beteiligen. Ein Delegierter aus dem Ruhrgebiet führte hierzu aus: »Es kommt darauf an, dass wir auch in den Betrieben ganz anders zu arbeiten haben als bisher (…). Die Arbeitsleitung muss also in die Hände der überwachenden Arbeiterausschüsse oder Arbeiterräte gelegt werden.« Schon damals bewegten sich also die Vorstellungen von Vergesellschaftung weg von einer einfachen Verstaatlichung und waren verbunden mit größeren Mitsprache- und Kontrollrechten der Beschäftigten.

Der Sozialisierungsbeschluss wurde von der SPD-geführten Regierung jedoch verschleppt. Diese wollte der Nationalversammlung nicht vorgreifen und scheute sich zudem, sich mit den alten Eliten des Kaiserreichs anzulegen, da sie vielmehr auf deren Kooperation setzte. Daraufhin begannen die Arbeiterräte im Ruhrgebiet und im mitteldeutschen Tagebaurevier, die Sozialisierung selbst in die Hand zu nehmen, und erließen Richtlinien, die den Aufbau eines entsprechenden Rätesystems vorsahen, mit Hilfe dessen die Arbeiter die sozialisierten Unternehmen leiten sollten. In Berlin wurde ein solches auch für die Industriebetriebe aufgestellt. Hier sollten die Arbeiterräte der industriellen Großbetriebe deren Vergesellschaftung vorbereiten. Im Frühjahr 1919, während die Nationalversammlung in Weimar tagte, erschütterten große Streikbewegungen das Land, die zum Teil sehr blutig verliefen, da die Regierung Freikorps in die Streikherde entsandte. In Berlin starben beim Einsatz der äußerst brutal vorgehenden Soldateska mehr als 1.000 Menschen während des Generalstreiks im März 1919. Bemerkenswert ist aber zugleich, dass die Sozialisierungsforderung zu dieser Zeit nicht nur in der Arbeiterbewegung populär war. Auch in vielen Parteiprogrammen, die meistens auf dem Höhepunkt der Sozialisierungsbewegung 1919 verfasst wurden, finden sich entsprechende Forderungen. Selbst die der linksliberalen Deutschen Demokratischen Partei (DDP) und der nationalliberalen Deutschen Volkspartei (DVP) – beides Vorgängerinnen der heutigen FDP – enthielten Passagen, in denen die Sozialisierung monopolartiger Unternehmen zumindest nicht ausgeschlossen wurde. Lediglich die nationalkonservative Deutschnationale Volkspartei (DNVP) lehnte sie entschieden ab – die Partei war schließlich das parlamentarische Sprachrohr der Zechenherrn und Schlotbarone, die als erstes mit Sozialisierungsforderungen konfrontiert wurden. Dieser Umstand zeigt, dass die Sozialisierung Zustimmung in breiten Bevölkerungskreisen bis weit ins Bürgertum hinein genoss. Vor diesem Hintergrund verabschiedete die Nationalversammlung am 24. März 1919 den Artikel 156 der Weimarer Reichsverfassung, womit die Vergesellschaftung erstmals in Deutschland Verfassungsrang erhielt.

Als Sozialisierungsobjekte wurden darin »für die Vergesellschaftung geeignete private wirtschaftliche Unternehmungen« definiert, was weitreichender war als der Beschluss des Reichsrätekongresses, da darunter auch Dienstleistungen wie Banken und Versicherungen und nicht nur die Industrie fielen. Als mögliche Träger wurden die verschiedenen staatlichen Gliederungen genannt: das Reich, die Länder und Gemeinden. Allerdings stand der Artikel in einem engen Entstehungszusammenhang mit Artikel 165, der nicht nur die Bildung von Betriebsräten vorsah, sondern auch von nie verwirklichten Bezirksarbeiterräten und einem Reichsarbeiterrat, die bei der Sozialisierung mitwirken sollten.

Beide Artikel bildeten dem Geiste nach das verfassungsrechtliche Gerüst für einen Umbau der kapitalistischen Wirtschaftsordnung. Allerdings ermöglichten sie nur die Vergesellschaftung verfassungsrechtlich, sie schrieben sie aber nicht vor, weshalb Artikel 156 der Weimarer Reichsverfassung dann doch hinter den Sozialisierungsbeschluss des Reichsrätekongresses zurückfiel. Zudem wurde mit Verweis auf die in Artikel 153 geregelte Entschädigung eine hohe Hürde eingebaut. Dort war von »angemessener« Entschädigung im Enteignungsfall die Rede. Das Reichsgericht definierte in einem Grundsatzurteil aber »angemessen« als Wertersatz, der sich am Verkehrswert orientieren müsse. Das Allgemeinwohl wurde von den Richtern ausdrücklich als Bemessungsgrundlage ausgeschlossen. Dennoch gab es zwei Gesetzesvorlagen, in denen sich auf Artikel 156 berufen wurde und die eine Vergesellschaftung der Elektro- und Eisenwirtschaft vorsahen. Sie kamen jedoch nicht mehr zur Ausführung, da 1920 die Mehrheitsverhältnisse wechselten. Eine rechte Bürgerblockregierung kam an die Macht, die sie ad acta legte. Ein Gutachten des Auswärtigen Amtes und des Justizministeriums von 1921 kam außerdem zu dem Schluss, vergesellschaftete Betriebe könnten von den Alliierten für die Erfüllung von Reparationsforderungen beschlagnahmt werden. Danach ebbte die Sozialisierungsdiskussion wieder ab. Sie erhielt nur kurzzeitig während der Weltwirtschaftskrise noch einmal einen gewissen Auftrieb, als jedoch politisch bereits ein ganz anderer Wind zu wehen begann.

Zustimmung von Bürgerlichen

Das Thema der Vergesellschaftung wurde nach dem Zweiten Weltkrieg erneut akut, hier nun mit einem deutlich antifaschistischen Akzent, da – anders als heute – viele Menschen kurz nach dem Krieg eine Mitschuld der Großindustriellen am Aufstieg des Nazifaschismus erkannten und deren Entmachtung als unumgänglich für einen demokratischen Neuanfang sahen. Auch hier standen am Anfang eine Graswurzelbewegung in den Betrieben sowie große Streiks. Oftmals – noch vor der Neugründung der Gewerkschaften – entstanden in vielen Betrieben spontan Betriebsräte, zunächst aus der Not heraus, die Produktion wieder in Gang zu bringen. Schon bald wurden aber auch Forderungen nach der Absetzung von faschistischen Betriebsführern und schließlich der Sozialisierung der Unternehmen laut. Speerspitze waren erneut die Bergbaureviere des Ruhrgebiets, wo es 1946 und 1947 zu großen Streiks kam. Auch beim letzten Generalstreik in Deutschland, der am 12. November 1948 vom DGB gegen die Preissteigerungen aufgrund der Währungsreform ausgerufen wurde und an dem sich mehr als neun Millionen Beschäftigte beteiligten, fand sich die Sozialisierung der Schlüsselindustrien unter den Forderungen. Zeitgleich tagte der Parlamentarische Rat, das verfassunggebende Gremium für die Westzonen.

Auch damals reichte die Zustimmung zur Vergesellschaftung bis weit in bürgerliche Kreise hinein. Oft wird in diesem Zusammenhang das Ahlener Programm der CDU von 1947 zitiert, in dem das »kapitalistische Gewinn- und Machtstreben« angeprangert und eine »gemeinwirtschaftliche Ordnung« als Alternative ausgesprochen wird. Weniger bekannt ist vielleicht, dass es damals mehrere Volksabstimmungen zur Sozialisierung gab. In Sachsen stimmten 1946 mehr als 77 Prozent der Wahlberechtigten für die Sozialisierung der Betriebe von Nazis und Kriegsverbrechern, in Hessen ebenfalls 1946 mehr als 71 Prozent für die Annahme des Artikels 41 der hessischen Landesverfassung, der die sofortige Sozialisierung von Bergbau, Eisen- und Stahlerzeugung, Energiewirtschaft und Eisenbahnen anordnete. Es waren letztlich die US-Amerikaner, die eine umfassende Sozialisierung in Hessen durch die Beschlagnahmung eines Großteils der betroffenen Betriebe unter dem Vorwand der Entflechtung verhinderten. Interessant ist an dem hessischen Verfassungsartikel, dass es sich – anders als in Artikel 156 der Weimarer Reichsverfassung – um eine Sofortsozialisierung handelt, also eine Muss- und keine Kannbestimmung. Auch lohnt sich ein Blick in das von der hessischen Regierung ausgearbeitete Ausführungsgesetz. Dieses sah die Bildung von sogenannten »Sozialgemeinschaften« vor, also gemeinwohlorientierte Unternehmen mit weitreichenden Mitbestimmungsrechten der Beschäftigten, Gewerkschaften und lokalen Politiker. Diese waren explizit als Alternative zur Verstaatlichung gedacht. In eine ähnliche Richtung gingen auch andere Vergesellschaftungsartikel in den Landesverfassungen, etwa in der bayerischen, in der eine Gemeinwirtschaft auf Basis von Genossenschaften formuliert wurde. So weitreichend wie die hessische war jedoch keine andere.

Kapitalistische Restauration

Als der Parlamentarische Rat 1948 zusammentrat, um das Grundgesetz auszuarbeiten, existierte neben dem Artikel 156 der Weimarer Reichsverfassung also auch schon eine Reihe weiterer Vergesellschaftungsartikel in den Landesverfassungen. Allerdings hatte der heraufziehende Kalte Krieg andere Weichen gestellt. In den westlichen Besatzungszonen machten vor allem die US-Amerikaner klar, dass sie gegen Vergesellschaftungen waren, da ihrer Meinung nach nur ein kapitalistisches Westdeutschland ein zuverlässiger Bündnispartner sein konnte. In der CDU hatte sich der wirtschaftsliberale Flügel zusammen mit Adenauer gegen die christlich-sozialen Strömungen durchgesetzt und bestimmte im Wirtschaftsrat noch vor Gründung der Bundesrepublik die praktische Politik, die auf eine Restauration der kapitalistischen Eigentums- und Wirtschaftsordnung zielte. Dennoch hielt als Kompromiss der Vergesellschaftungsartikel Einzug ins Grundgesetz, der zwar keine Vergesellschaftung anordnet, wie die hessische Landesverfassung, sie aber grundsätzlich ermöglicht.

Er ähnelt damit stark dem Artikel 156 der Weimarer Reichsverfassung. Allerdings ist hier nicht mehr von »wirtschaftlichen Unternehmungen« die Rede, sondern neben »Grund und Boden« sowie »Naturschätzen« von »Produktionsmitteln«. Unklar ist daher, ob auch Dienstleistungen wie Banken und Versicherungen vergesellschaftet werden können. Ein Fortschritt gegenüber Weimar ist jedoch die Entschädigungsregelung. In Artikel 14 ist nämlich nicht mehr von »angemessener Entschädigung« die Rede, sondern von »gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten«. Gerade mit Blick auf die Rechtsprechung der Weimarer Richter wird klar, dass die ausdrückliche Erwähnung der »Interessen der Allgemeinheit« nur bedeuten kann, dass eine Entschädigung unterhalb des Verkehrswerts möglich ist, ansonsten wäre die Formulierung aus der Weimarer Reichsverfassung übernommen worden.

Aufgrund der konkurrierenden Gesetzgebung machte der Artikel 15 des Grundgesetzes jedoch bei Inkrafttreten alle Vergesellschaftungsartikel in den Landesverfassungen unwirksam (bis auf den hessischen, da dies nicht rückwirkend galt). Bisher ist es zu keiner Vergesellschaftung mehr aufgrund eines solches Artikels in der Bundesrepublik gekommen. Zugleich wird er jedoch in der Rechtsprechung als Garant für die wirtschaftspolitische Neutralität des Grundgesetzes gesehen. Das Bundesverfassungsgericht stellte in einem Urteil von 1954 klar: »Die gegenwärtige Wirtschafts- und Sozialordnung ist zwar eine nach dem Grundgesetz mögliche Ordnung, keineswegs aber die allein mögliche. Sie beruht auf einer vom Willen des Gesetzgebers getragenen wirtschafts- und sozialpolitischen Entscheidung, die durch eine andere Entscheidung ersetzt oder durchbrochen werden kann.«

Volksentscheid zulässig

Große Unternehmen einer Branche mit dem Ziel zu enteignen, diese der kapitalistischen Profitlogik zum Zwecke des Gemeinwohls zu entziehen, wie es die Initiative »Deutsche Wohnen & Co. enteignen« durch einen Volksentscheid anstrebt, ist daher ganz im Sinne des Artikels 15. Eingeschränkt wird dies nur durch die Grundrechte, die die Richter aber in einem weiteren Grundsatzurteil von 1976 als konkrete Freiheitsrechte der Bürger definieren, nicht als »verselbstständigtes Gefüge objektiver Normen«. Das bedeutet, dass der Schutz des Eigentums von Institutionen wie der Deutschen Wohnen hier kein Hindernis ist, »der Oma ihr klein Häuschen« aber nicht vergesellschaftet werden darf.

Schließlich soll noch der Sozialisierungsartikel einer deutschen Verfassung Erwähnung finden, die sonst selten berücksichtigt wird. Auch der Verfassungsentwurf des Runden ­Tisches von 1990, der für die DDR gelten sollte, enthielt mit Artikel 31 die Möglichkeit der Vergesellschaftung. Dort war analog zur Weimarer Reichsverfassung von »wirtschaftlichen Unternehmungen« die Rede, womit die Unklarheiten des Grundgesetzes umgangen wurden. Interessant ist zudem, dass der Artikel vorschreibt, dass die vergesellschafteten Objekte ausschließlich in selbstständige gemeinwohlorientierte Unternehmen überführt werden dürfen. Der von »Deutsche Wohnen & Co. enteignen« initiierte Volksentscheid wäre also auch nach dieser Verfassung zulässig, da er die Bildung einer Anstalt öffentlichen Rechts vorsieht, mit weitreichenden Mitbestimmungsrechten von Mieterinnen und Mietern.

Dieser kurze historische Abriss hat gezeigt, dass Vergesellschaftungen in der deutschen Geschichte, da wo es zu Abstimmungen gekommen ist, immer die Zustimmung einer breiten Mehrheit hatten. Es wäre tatsächlich ein historisches Novum, wenn das dieses Mal am 26. September in Berlin nicht der Fall sein sollte. Gescheitert ist die Vergesellschaftung bisher jedoch immer am fehlenden politischen Willen, sie umzusetzen und sich damit auch mit mächtigen wirtschaftlichen Akteuren anzulegen. Die Taktik bestand meist in nominellen Absichtserklärungen und gleichzeitigen Verzögerungen und Verschiebungen, bis das Thema wieder abgeklungen war. Auf ähnliches wird man sich dieses Mal wohl ebenfalls einstellen müssen. Allerdings ist bei der derzeitigen Situation auf dem Wohnungsmarkt wohl nicht mit einer Entspannung und damit Entschärfung des Themas zu rechnen, sollte es nicht zur Vergesellschaftung kommen.

Dietmar Lange ist Historiker und lebt in Berlin. In diesem Jahr erschien von ihm die Monografie »Aufstand in der Fabrik. Arbeitsverhältnisse und Arbeitskämpfe bei FIAT-Mirafiori 1962 bis 1973«.

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