Schwarzer Kanal
Gegründet 1947 Mittwoch, 11. Dezember 2019, Nr. 288
Die junge Welt wird von 2220 GenossInnen herausgegeben
Aus: Ausgabe vom 04.12.2019, Seite 12 / Thema
Ost-West

Ganz entspannt

Die »neue Ostpolitik« der Regierung unter Willy Brandt begann Ende 1969 mit der Unterzeichnung des Atomwaffensperrvertrags. Bonn behielt sich aber trotzdem eine entsprechende Bewaffnung vor
Von Knut Mellenthin
18304147.jpg
Entspannungspolitik: Als Willy Brandt Kanzler wurde, leitete er eine außenpolitische Wende ein, bekämpft von CDU/CSU, aber doch ganz eindeutig im Interesse des westdeutschen Frontstaates (Brandt, da noch Außenminister, im Urlaub im Hotel Bühlerhöhe in Baden-Baden, 28.1.1969)

Am 28. November 1969 unterschrieb die Regierung unter Willy Brandt den »Vertrag über die Nichtverbreitung von Atomwaffen«, der hierzulande auch Atomwaffensperrvertrag genannt wird. Während das Abkommen in Westdeutschland noch jahrelang heftig umkämpft blieb und die Ratifikationsurkunden erst am 2. Mai 1975 hinterlegt wurden, hatte die DDR am 1. Juli 1968 zu den Erstunterzeichnern des Non-Proliferation Treaty (NPT) gehört. Ihr Außenminister Otto Winzer hatte damals in Moskau angeregt, die beiden deutschen Staaten sollten »einen international verbindlichen Vertrag abschließen, dessen Ziel es ist, die Lagerung von Kernwaffen auf ihrem Territorium auszuschließen«.

Für die westdeutsche Regierung war dieser Vorschlag nicht nur inakzeptabel, weil er die Anerkennung der DDR, die sie damals noch in jeder Form ablehnte, zumindest impliziert hätte. Maßgebliche Kreise waren darüber hinaus am Verbleib US-amerikanischer Nuklearwaffen auf dem Boden der BRD hochgradig interessiert, weil ihnen dies als erfolgversprechender Weg zur »atomaren Teilhabe« erschien. Grundsätzlich hat sich das bis heute nicht geändert. Dies einfach nur als Unterordnung unter die Führungsmacht der westlichen Allianz zu interpretieren und anzuprangern, erfasst die Realität zumindest nicht vollständig.

Die Unterzeichnung des NPT war die erste große außenpolitische Aktion Brandts, der am 21. Oktober 1969 zum Bundeskanzler gewählt worden war und am 28. Oktober seine Regierungserklärung vorgetragen hatte. Der damals 55jährige hatte in dieser Rede einerseits in groben Zügen seine beabsichtigte »neue Ostpolitik« beschrieben, andererseits aber die Kontinuität mit der Vorgängerregierung unter Kurt Georg Kiesinger (CDU) betont, der Brandt als Außenminister angehört hatte. Insbesondere an der festen Einbindung der BRD in die politische, wirtschaftliche und militärische Allianz des Westens ließ Brandt keinen Zweifel: »Unser nationales Interesse erlaubt es nicht, zwischen dem Westen und dem Osten zu stehen. Unser Land braucht die Zusammenarbeit und Abstimmung mit dem Westen und die Verständigung mit dem Osten.«

Keine Anerkennung der DDR

Was das Verhältnis zwischen den beiden deutschen Staaten anging, sprach Brandt schon in seiner Regierungserklärung Klartext: »Eine völkerrechtliche Anerkennung der DDR durch die Bundesregierung kann nicht in Betracht kommen. Auch wenn zwei Staaten in Deutschland existieren, sind sie doch füreinander nicht Ausland. Ihre Beziehungen zueinander können nur von besonderer Art sein.« Das Bundestagsprotokoll verzeichnete an dieser Stelle »Beifall bei den Regierungsparteien«, aber »Unruhe bei der CDU/CSU«, obwohl diese im Rückblick betrachtet keinen Grund hatte, beunruhigt zu sein.

Ziel der von ihm geführten Regierung sei es, so der neue Bundeskanzler, »die Einheit der Nation dadurch zu wahren, dass das Verhältnis zwischen den Teilen Deutschlands aus der gegenwärtigen Verkrampfung gelöst wird«, und »ein weiteres Auseinanderleben der deutschen Nation (zu) verhindern, also (zu) versuchen, über ein geregeltes Nebeneinander zu einem Miteinander zu kommen«. Brandt fuhr fort, »dass die Bereitschaft zu verbindlichen Abkommen über den gegenseitigen Verzicht auf Anwendung oder Androhung von Gewalt auch gegenüber der DDR gilt«. Tatsächlich spielte zwanzig Jahre später Gewalt im konventionellen Wortverständnis keine Rolle bei der Liquidierung des anderen deutschen Staates.

Zum NPT kündigte Brandt in seiner Erklärung lediglich ganz kurz an, seine Regierung werde »den Vertrag über die Nichtverbreitung von Atomwaffen unterzeichnen, sobald – entsprechend den Beschlüssen der letzten Bundesregierung – die noch ausstehenden Klärungen herbeigeführt sind«. Was damit konkret gemeint war, erläuterte der Kanzler nicht. Auf Zwischenrufe aus der Unionsfraktion hin erwähnte er, abweichend vom Manuskript, dass »gerade heute darüber in Washington gesprochen« werde.

Das bezog sich offenbar auf Verhandlungen, die Helmut Roth, Leiter der Abteilung Abrüstung im Auswärtigen Amt, mit mehreren US-Offiziellen, darunter am 30. Oktober 1969 mit Außenminister William P. Rogers, führte. Ziel dieser Beratungen sei es, so Roth, abschließende Klarstellungen zu erhalten, die die vorherige Bundesregierung für nötig gehalten habe. Darüber hinaus werde es auch noch Diskussionen mit der französischen und der sowjetischen Regierung geben. Als anscheinend wichtigsten Punkt hob Roth das Interesse Bonns an der Unterstützung der USA für eine ständige Mitgliedschaft der BRD im Board of Governors der Internationalen Atomenergieorganisation (IAEO, engl. IAEA) hervor, und zwar am liebsten in Form eines Briefs des US-Außenministers an seinen westdeutschen Kollegen Walter Scheel (FDP).

Das Beispiel zeigt, wie die von Brandt geführte sozialliberale Koalition bis zum letzten Tag vor der Unterzeichnung des Atomwaffensperrvertrags mit den Siegern des Zweiten Weltkriegs über »Klarstellungen«, »Zusicherungen« und nicht zuletzt auch über Extrawürste verhandelte. Damit war schon unter der von Kiesinger geführten Regierung intensiv und beharrlich begonnen worden. Die zahllosen Einwände der CDU/CSU, die am 27. November 1969 in einer Fragestunde des Bundestages erneut für heftige Kontroversen sorgten, hatten eine doppelte Funktion: Einerseits machten sie der Regierung Brandt/Scheel tatsächlich das Leben schwer und verschärften die Polarisierung der westdeutschen Öffentlichkeit. Andererseits dienten sie als Druckmittel, um vor allem der Sowjetunion Zugeständnisse abzufordern, an denen offensichtlich auch die Führungen von SPD und FDP interessiert waren. Noch während über den Text des NPT verhandelt wurde, setzte sich die BRD mit 27 von anfänglich 50 Änderungswünschen durch (Kurt Becker: Bonns Karten sind ausgereizt, Die Zeit, 7.11.1969).

»Ein neues Versailles?«

Die CDU/CSU führte ihre Kampagne gegen den Atomwaffensperrvertrag mit klassischem Nazivokabular. Franz Josef Strauß, Finanzminister in der vormaligen großen Koalition, bezeichnete am 16. Februar 1967 gegenüber dem britischen Premier Harold Wilson das damals noch in der Diskussion befindliche Abkommen als »ein neues Versailles, und zwar eines von kosmischen Ausmaßen«. Von einem »militärischen Versailles« hatte der CSU-Vorsitzende schon am 27. August 1965 im Rheinischen Merkur gesprochen. Einen deutschen Verzicht auf eigene Atomwaffen – den Bundeskanzler Konrad Adenauer im Oktober 1954 offiziell angekündigt, aber im April 1957 wieder zurückgenommen oder mindestens relativiert hatte – könne es nur im Gegenzug zur Schaffung einer europäischen Atommacht geben.

Der Spiegel griff die Worte des CSU-Vorsitzenden auf und titelte am 27. Februar 1967 kritisch: »Atomsperrvertrag: ›Ein neues Versailles‹?«. Das Heft enthielt ein Interview mit dem Altbundeskanzler, in dem Adenauer den NPT als »Morgenthau-Plan im Quadrat« schmähte. Den Begriff hatte er von einem Kolumnisten der Welt am Sonntag, Hans Georg von Studnitz, übernommen, der in Axel Springers rechtem Flaggschiff am 12. Februar 1967 von »Morgenthaus Geist« gesprochen hatte.

Als die Bundesregierung am 28. November 1969 ihre Unterschrift unter den NPT setzte, verband sie das mit der Abgabe gleichlautender Noten in Washington, London und Moskau. In dem langen Papier waren ausführlich »die Voraussetzungen« aufgezählt, »unter denen sie den Vertrag unterzeichnet«. Das legte zumindest den Verdacht nahe, dass sich die BRD beim Wegfall von einer oder mehreren dieser »Voraussetzungen« einen Rückzug aus dem Abkommen – und damit vielleicht auch die Entwicklung oder den Erwerb eigener Atomwaffen – vorbehielt.

Zwar hat bisher außer Nordkorea kein Unterzeichner den NPT verlassen. Aber der Sperrvertrag sieht diese Möglichkeit in Artikel X explizit vor: »Jede Vertragspartei ist in Ausübung ihrer staatlichen Souveränität berechtigt, von diesem Vertrag zurückzutreten, wenn sie entscheidet, dass durch außergewöhnliche, mit dem Inhalt dieses Vertrags zusammenhängende Ereignisse eine Gefährdung der höchsten Interessen ihres Landes eingetreten ist. Sie teilt diesen Rücktritt allen an deren Vertragsparteien sowie dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen drei Monate im voraus mit. Diese Mitteilung hat eine Darlegung der außergewöhnlichen Ereignisse zu enthalten, durch die ihrer Ansicht nach eine Gefährdung ihrer höchsten Interessen eingetreten ist.«

Eine gesonderte Erklärung der sozialliberalen Regierung zur Unterzeichnung des NPT – nicht zu verwechseln mit den eben erwähnten drei gleichlautenden Noten – enthielt den Hinweis, »dass die Bundesrepublik Deutschland in einer Lage, in der sie ihre höchsten Interessen gefährdet sieht, frei bleiben wird, unter Berufung auf den in Artikel 51 der Satzung der Vereinten Nationen niedergelegten völkerrechtlichen Grundsatz, die für die Wahrung dieser Interessen erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen«. Gemeint waren damit in diesem Kontext offenbar die Herstellung oder der Erwerb eigener Atomwaffen. Der Artikel 51 der UN-Charta handelt vom »naturgegebenen Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung«.

Die meisten »Voraussetzungen«, die in der Note vom 28. November 1969 genannt wurden, waren in Wirklichkeit Interpretationen des NPT durch die Bundesregierung. Diese erlangten durch die westdeutsche Note zwar keine Rechtskraft. Sie bedeuteten aber, dass die BRD sich an ihre Verpflichtungen eventuell nur eingeschränkt, gemäß ihrer eigenen Auslegung des Vertragstextes, halten würde.

Die Hauptpunkte der Note waren, in der Reihenfolge ihrer Nennung, folgende:

Erstens: Die Bundesregierung »geht davon aus, dass die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Verbündeten weiterhin durch die NATO oder ein entsprechendes Sicherheitssystem gewährleistet bleibt«. Darin lag und liegt ein erhebliches Potential für das spätere Vortragen von »außergewöhnlichen Ereignissen« im Sinne des Artikels X des NPT.

Zweitens: Die Bundesregierung »geht davon aus, dass der Vertrag den Zusammenschluss der europäischen Staaten nicht behindert«. Hinter diesem kurzen, banal und selbstverständlich klingenden Vorbehalt verbirgt sich die bis heute nicht restlos aufgegebene Hoffnung maßgeblicher deutscher Kreise, über einen staatsähnlichen Zusammenschluss europäischer Staaten zur »nuklearen Teilhabe« und zur Mitbestimmung über den Einsatz von Atomwaffen zu gelangen.

1969 betraf das nur die ursprüngliche Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) aus BRD, Frankreich, Italien und den Benelux-Staaten. Zum 1. Januar 1973 trat – zusammen mit Dänemark und Irland – auch Großbritannien bei. Damit wären, rein hypothetisch, zwei Atommächte beteiligt gewesen, wenn sich die EWG zu einem föderalen Staat weiterentwickelt hätte. Für dieses neue Völkerrechtssubjekt sollte, das war der Kern des westdeutschen Vorbehalts, der NPT nicht gelten. Der offensichtliche Unsinn dieser scheinheiligen Argumentation lag darin, dass weder Großbritannien noch Frankreich an einem so weitgehenden Zusammenschluss und schon gar nicht an einer deutschen »Mitverfügung« über ihre Atomwaffen interessiert waren und sind.

Drittens: »Es besteht keine Unvereinbarkeit zwischen den Zielen des Nichtverbreitungsvertrages und des Euratom-Vertrages. In bezug auf die Sicherungsmaßnahmen, die in seinem Artikel III vorgesehen sind, beschränkt sich der Nichtverbreitungsvertrag darauf, auf die Abkommen zu verweisen, die noch mit der IAEA zu schließen sind und deren Inhalt daher noch nicht festliegt. (…) Zu diesem Zweck wird die Kommission der Europäischen Gemeinschaften in Verhandlungen mit der IAEA eintreten müssen. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland beabsichtigt, den Vertrag solange nicht zur Ratifizierung vorzulegen, bis die Verhandlungen zwischen der Kommission und der IAEA zu einer Einigung geführt haben.«

Die Euratom – eine gebräuchliche Kurzform für die Europäische Atomgemeinschaft – wurde am 25. März 1957 gleichzeitig mit der EWG gegründet. Ihr gehörten dieselben sechs Mitgliedsstaaten an. Ihre erklärte Aufgabe war die Kooperation auf dem Gebiet der zivilen Nutzung der Atomkraft. In Ausübung derselben Funktion besteht Euratom immer noch, jetzt für den sehr viel größer gewordenen Zusammenhang der Europäischen Union (EU).

Sonderregelungen

Hintergrund des 1969 offiziell angemeldeten Vorbehalts war, dass die Unterzeichner des NPT verpflichtet sind, ein sogenanntes Safeguard Agreement mit der IAEO zu schließen, das die Überwachung ihrer Atomanlagen durch die in Wien ansässige Behörde in allen Einzelheiten regelt. Die Euratom-Staaten erhoben damals den Anspruch, diese Vereinbarungen gemeinsam auszuhandeln, und hatten sich darauf verständigt, den Nichtweiterverbreitungsvertrag erst zu ratifizieren, wenn die Verhandlungen mit der IAEO abgeschlossen wären. Dieser Prozess begann im November 1971. Er war langwierig und mühsam, weil vor allem – aber nicht ausschließlich – die BRD auf vielen Sonderregelungen bestand. Erst am 5. April 1973 konnte ein Abkommen zwischen Euratom und der IAEO unterschrieben werden. Praktisch lief es darauf hinaus, dass die Europäische Atomgemeinschaft sich weitgehend selbst kontrollieren durfte.

Nach der Unterzeichnung des NPT durch die BRD vergingen mehr als vier Jahre, in denen weiter heftig über das Abkommen gestritten wurde, bis der Bundestag dem Vertrag am 20. Februar 1974 schließlich zustimmte. Der vorherigen Unterschrift kam dennoch eine wichtige Funktion zu: Sie stellte sicher, dass Westdeutschland kontinuierlich mit Uran und Nukleartechnologie beliefert wurde. Das wäre nach Inkrafttreten des Sperrvertrags unzulässig gewesen, falls die BRD ihn bis dahin nicht unterzeichnet hätte. Bei der Präsentation des NPT zur Unterzeichnung am 1. Juli 1968 war festgelegt worden, dass er rechtskräftig werden sollte, sobald er von der Sowjetunion, Großbritannien, den USA und 40 anderen Staaten ratifiziert sein würde. Das war am 5. März 1970 der Fall.

Die Abstimmung des Bundestags am 20. Februar 1974 erbrachte ein deutliches Ergebnis: 355 Abgeordnete stimmten mit Ja, 90 – ausschließlich aus der Unionsfraktion – votierten mit Nein. Es gab keine Enthaltungen. Das bedeutete, dass auch die Mehrheit der 234 CDU/CSU-Abgeordneten der Ratifizierung zugestimmt hatte, obwohl eine heftige Debatte vorausgegangen war, in der noch einmal die bekannten Einwände vorgetragen wurden.

In der Zwischenzeit hatte am 19. November 1972 eine vorgezogene Neuwahl stattgefunden, nachdem am 27. April des Jahres ein Misstrauensvotum der CDU/CSU gescheitert war, das Rainer Barzel zum Kanzler machen sollte. Vor der Neuwahl hatte im Bundestag ein Patt von 248 Stimmen gegen 248 Stimmen bestanden. Der Grund war, dass seit der Bildung der sozialliberalen Koalition 1969 mehrere FDP-Abgeordnete zur CDU/CSU übergelaufen waren. Das Misstrauensvotum scheiterte angeblich nur durch zwei gekaufte Abgeordnete der Unionsfraktion.

Bei der Neuwahl wurde die SPD zum ersten Mal in der Geschichte der BRD stärkste Partei mit 45,8 Prozent der Stimmen. Die CDU/CSU erhielt 44,9 Prozent. Die Wahlbeteiligung lag bei seitdem nie wieder erreichten 91 Prozent. Auch die FDP als kleinerer Koalitionspartner konnte ihren Anteil von 5,8 auf 8,4 Prozent steigern. Neben den Unionsparteien, die 1,2 Prozentpunkte einbüßten, war die Nationaldemokratische Parzei Deutschlands (NPD) die Hauptverliererin der Wahl: Während sie 1969 mit 4,3 Prozent in die Nähe der Fünf-Prozent-Hürde gekommen war, sackte sie auf 0,6 Prozent ab und erholte sich nicht mehr von diesem Rückschlag. Die Neofaschisten hatten mit der von ihnen im Oktober 1970 gegründeten »Aktion Widerstand« einen ausschließlich auf die sozialliberale Ostpolitik ausgerichteten Wahlkampf geführt. Berüchtigt wurde die »Aktion Widerstand« mit Parolen wie »Deutsches Land wird nicht verschenkt, eher wird der Brandt gehenkt« und »Walter Scheel und Willy Brandt – Volksverräter an die Wand«, die schließlich sogar die NPD nötigten, das Unternehmen fallen zu lassen.

Quasi-Referendum

Die Wahl vom 19. November 1972, die mit einer beispiellosen politischen und emotionalen Mobilisierung der Bevölkerung einherging, war in erster Linie ein positives Referendum über die »neue Ostpolitik«. Die SPD befand sich für kurze Zeit auf einem Höhepunkt ihrer Sympathiewerte – bevor sie am 7. Mai 1974 durch den politisch nicht nötigen Rücktritt Brandts aufgrund der Affäre um den Agenten des Ministeriums für Staatssicherheit Günter Guillaume selbst die Wende einleitete.

Trotz des zugunsten der sozialliberalen Koalition veränderten Kräfteverhältnisses im Bundestag verging nach der Ratifizierung des Atomwaffensperrvertrages noch mehr als ein Jahr, bevor die entsprechenden Urkunden am 2. Mai 1975 in Washington und London – aber, was vermutlich schon einen Klimawechsel anzeigte, nicht in Moskau – hinterlegt wurden. Gleichzeitig vollzogen auch die Regierungen Belgiens, Italiens, der Niederlande und Luxemburgs diesen Schritt. Großbritannien, Dänemark und Irland, die sich der EWG 1973 anschlossen, waren dem NPT schon 1968 beigetreten. Damit waren die Staaten der Gemeinschaft komplett, es fehlte nur noch Frankreich, das den Vertrag erst 1992 ratifizierte.

Die Übergabe der Ratifizierungsurkunden am 2. Mai 1975 war erneut von der Abgabe einer Erklärung der Bundesregierung begleitet. Darin wurden die bekannten Vorbehalte wiederholt, dass das Bekenntnis zum Abkommen nur solange gelte, wie »die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland durch die NATO gewährleistet bleibt«, und »dass keine Bestimmung des Vertrages so ausgelegt werden kann, als behindere sie die weitere Entwicklung der europäischen Einigung, insbesondere die Schaffung einer Europäischen Union mit entsprechenden Kompetenzen«.

Mit der Hinterlegung der Ratifizierungsurkunden gewannen die EWG-Staaten – mit Ausnahme Frankreichs – das Recht, an der ersten Überprüfungskonferenz des Nichtverbreitungsvertrages teilzunehmen, die drei Tage später, am 5. Mai 1975, in Genf begann. Diese mehrwöchigen Konferenzen finden seither routinemäßig alle fünf Jahre statt. Der NPT war zunächst nur für eine Dauer von 25 Jahren geschlossen worden. Während der Überprüfungskonferenz 1995 wurde er auf unbegrenzte Zeit verlängert.

Knut Mellenthin schrieb an dieser Stelle zuletzt am 2. August 2019 über die US-Politik gegenüber dem Iran.

Ähnliche:

  • Ein Freund der USA. Willy Brandt (links) mit US-Präsident Richar...
    19.10.2019

    Tauwetter in Bonn

    Vor 50 Jahren wurde Willy Brandt zum Bundeskanzler der BRD gewählt. Er war der erste Sozialdemokrat in diesem Amt
  • Bundeskanzlerin Angela Merkel und der französische Präsident Emm...
    30.03.2019

    Mehr Waffen für mehr EU

    BRD exportiert Rüstungsgüter über »EU-Partner« nach Saudi-Arabien. USA liefern Atomtechnologie dazu
  • »Nazi, tritt zurück!« Am 7. November 1968 ohrfeigte Beate Klarsf...
    02.12.2016

    Republik auf der Erbse

    Vor 50 Jahren übernahm die erste große Koalition die Regierungsgeschäfte in der BRD