Gegründet 1947 Donnerstag, 20. Juni 2019, Nr. 140
Die junge Welt wird von 2198 GenossInnen herausgegeben
Aus: Ausgabe vom 14.06.2019, Seite 12 / Thema
Sanktionen gegen Schurken

Weltrichter in eigener Sache

Die USA überziehen die Staaten der Erde mit einem Sanktionsregime. Die Bundesrepublik, auf lukrative Geschäfte aus, findet daran wenig Gefallen
Von Jörg Kronauer
asdcc.jpg
Welches Unternehmen, ganz gleich woher, mit welchem Land Geschäfte treibt, soll die Obliegenheit der US-Regierung sein (US-Präsident Donald Trump am 2. Januar 2019)

»Das Sanktionsgesetz aus der Hölle«: Mit drastischen Worten beschrieb der US-Republikaner Lindsey Graham Mitte Februar den Entwurf für neue Strafmaßnahmen gegen Russland, den er soeben gemeinsam mit einer überparteilichen Gruppe von Kollegen in den US-Senat eingebracht hatte. Sanktionen gegen die russische Erdölindustrie und den Flüssiggassektor sah das Papier ebenso vor wie drastische Schritte gegen die russische Finanzbranche. Vor allem letztere seien bestens geeignet, Russland katastrophale Schäden zuzufügen, hieß es. Einige Experten zogen bereits Vergleiche zu den Iran-Sanktionen der Vereinigten Staaten. Das war nicht übertrieben, denn Grahams Gesetzentwurf hatte ein zentrales Element mit den Maßnahmen gegen Teheran gemein: Er enthielt Vorschriften, die Unternehmen auf der ganzen Welt faktisch zwingen würden, sich dem US-Boykott gegen Russland anzuschließen – sogenannte exterritoriale Sanktionen. Auf sie greift Washington in seinen globalen Machtkämpfen seit einigen Jahren immer stärker zurück. Oft gerechtfertigt als Reaktion auf tatsächliche oder angebliche Menschen- oder Völkerrechtsverstöße, entwickeln sie sich zu einem zentralen Instrument im Kampf um die globale Vorherrschaft. Darüber hinaus führen sie zu wachsenden Spannungen zwischen Washington und Berlin.

Erste Maßnahmen

Erstmals sind extraterritoriale US-Sanktionen in den 1990er Jahren ein Streitpunkt in den transatlantischen Beziehungen geworden. Damals hatte Washington Sanktionen gegen mehrere Staaten – vor allem gegen Kuba, Irak, Iran und Libyen – verhängt, die in je unterschiedlichem Umfang zweierlei Strafmaßnahmen vorsahen. Zum einen untersagten sie es US-Bürgern und US-Unternehmen, Geschäfte mit den betroffenen Ländern zu tätigen. Dies sollte auch für Firmen in US-Besitz gelten, die ihren Sitz in Drittstaaten haben. Zum anderen wurde vorgeschrieben, dass US-Waren auch dann nicht geliefert werden durften, wenn es sich um einzelne Bauteile handelte, die in Drittstaaten zur Produktion komplexerer Apparate genutzt wurden. Die Clinton-Administration versuchte damit faktisch, Unternehmen aus fremden Staaten zur Einhaltung ihrer Sanktionen zu zwingen. Ihre härteste Ausformung fanden die Sanktionen im »Helms-Burton Act«, der das Embargo gegen Kuba weiter verschärfte. Er trat am 12. März 1996 mit der Unterzeichnung durch US-Präsident William Clinton in Kraft.

Die Einführung extraterritorialer US-Sanktionen im großen Stil führte damals zu heftigem Streit. Die EU, Kanada und Mexiko wehrten sich prompt mit Gegengesetzen. Nicht ohne Grund, wie ein noch später häufig zitiertes Beispiel aus Kanada zeigte. Der dort nach nationalem Recht niedergelassene Walmart-Ableger hatte es gewagt, ohne Rücksicht auf den Helms-Burton Act in seinen Verkaufsregalen Pyjamas anzubieten, die in Kuba hergestellt worden waren. Die Walmart-Zentrale in den Vereinigten Staaten befahl daraufhin ihrer kanadischen Filiale, sie müsse die inkriminierten Schlafanzüge stehenden Fußes aus ihren Auslagen entfernen. Als das geschah, schritt nun aber die kanadische Regierung ein und ordnete – ihre Gegengesetze nutzend – unmissverständlich an, Walmart Canada habe als ein kanadischem Recht unterstehendes Unternehmen die Vorschriften einzuhalten, die in Ottawa gemacht werden. Daraufhin fanden die Pyjamas den Weg zurück in die Warenhäuser. Der Rechtsstreit dauerte noch eine Weile an und endete letztlich mit einem Vergleich: Walmart Canada zahlte 50.000 US-Dollar an die zuständige US-Stelle, das U. S. Office of Foreign Assets Control (OFAC); das war billiger als ein Konflikt mit den kanadischen Behörden.

Die EU erließ im Verlauf der damaligen Auseinandersetzungen noch im Jahr 1996 ihr »Blocking Statute«. Dieses verbietet »Wirtschaftsteilnehmern«, die in der EU ansässig sind – gemeint sind Einzelpersonen wie auch Unternehmen –, sich dem Regime extraterritorialer Sanktionen zu unterwerfen. Wer sich mit entsprechenden Forderungen aus dem Ausland – faktisch also aus den Vereinigten Staaten – konfrontiert sehe, müsse Urteile dortiger Gerichte zur Durchsetzung der Strafmaßnahmen nicht anerkennen und dürfe, sofern ihm Kosten und Verluste aus der Nichteinhaltung der Sanktionen entstünden, von den Verursachern Schadensersatz einfordern, heißt es in dem Blocking Statute. Es war freilich auch damals nicht so recht klar, wie deutsche Unternehmen US-Regierungsstellen zur Zahlung eines solchen Schadensersatzes veranlassen sollten. Doch spielte das keine größere Rolle, denn die transatlantische Rivalität war damals noch nicht so weit ausgeprägt, dass Washington es hätte darauf ankommen lassen: Bereits 1998 einigten sich beide Seiten auf eine Art Stillhalteabkommen, in dem die USA der EU versprachen, keine Schritte gegen Firmen aus der Union einzuleiten. Das hielt eine Weile.

»Global Magnitsky Act«

Zur nächsten Phase extraterritorialer Sanktionen ging Washington zu Beginn der Amtszeit von Präsident Barack Obama über. Im Jahr 2010 leiteten die Staatsanwaltschaft in Manhattan, das US-Justizministerium sowie weitere Stellen Untersuchungen gegen diverse auswärtige Banken ein, denen sie Verstöße gegen die nationalen Iran-Sanktionen der Vereinigten Staaten vorwarfen. Gegen die Commerzbank beispielsweise wurden Ermittlungen aufgenommen, weil sie Geschäfte mit der Staatsreederei IRISL Group (Islamic Republic of Iran Shipping Lines) aus Teheran gemacht hatte. Das Verfahren endete im Jahr 2015 mit einem Vergleich, der die Commerzbank satte 1,45 Milliarden US-Dollar kostete. Das Kreditinstitut, das damit zugleich ein Verfahren wegen allzu laxer Geldwäschekontrollen abschließen konnte, musste zudem mehrere Mitarbeiter entlassen. Ähnlich erging es einer ganzen Reihe weiterer europäischer Banken, darunter die französische BNP Paribas. Diese hatte sogar beispiellose 8,9 Milliarden US-Dollar zu berappen.

Während die Verfahren noch liefen, begann die Obama-Administration, sich ein neuartiges Instrumentarium zurechtzuzimmern: den ­»Magnitsky Act«. Namensgeber war Sergej Magnitsky, ein russischer Wirtschaftsprüfer, der unter anderem für die Firma Hermitage Capital Management des US-Amerikaners Bill Browder gearbeitet hatte. Browder wiederum hatte in den 1990er Jahren in Russland ein Vermögen gemacht, als dort diverse Oligarchen im Kampf um den Zugriff auf das vormalige Volkseigentum ein großes Hauen, Stechen und Schießen veranstalteten. Die Umstände, unter denen Magnitsky in Untersuchungshaft und dann dort im Jahr 2009 zu Tode kam, sind nicht vollständig geklärt. Kritiker sprechen von Folter und von verweigerter medizinischer Versorgung. Browder jedenfalls nutzte das Ableben seines Exmitarbeiters, um ein neues Sanktionsgesetz zu lancieren, und Washington griff zu: Der Magnitsky Act, den Obama am 14. Dezember 2012 unterzeichnete, sieht vor, Bürgern Russlands, denen Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen werden, die Einreise zu verweigern und ihre Guthaben in den USA einzufrieren. Zuerst wurden Russen bestraft, die Washington beschuldigte, in Magnitskys Tod verwickelt zu sein. Inzwischen hat sich die Maßnahme von ihrem ursprünglichen Anlass emanzipiert, die Liste umfasst viele Personen, die mit Magnitsky nie auch nur das geringste zu tun hatten.

Darüber hinaus hat Washington das Anwendungsgebiet für den Magnitsky Act mittlerweile ausgeweitet. Der scheidende Präsident Obama hat am 23. Dezember 2016 den »Global Magnitsky Act« unterzeichnet, der Einreisesperren und die Beschlagnahme des Vermögens von Personen aus allen Ländern der Welt vorsieht, denen gravierende Menschenrechtsverletzungen oder schwere Korruption vorgeworfen werden. Menschenrechtsorganisationen sind aufgerufen, Fälle zu melden, auf die das Gesetz Anwendung finden kann. Nicht vorgesehen sind natürlich Sanktionen gegen Personen, die fremde Länder in Schutt und Asche bombardieren oder die Terrorverdächtige durch Geheimdienstler in Foltergefängnisse verschleppen lassen – jedenfalls dann nicht, wenn es sich bei den Verantwortlichen um Amtsträger westlicher Mächte handelt. Strafmaßnahmen gemäß dem Global Magnitsky Act sind mittlerweile etwa gegen einige Saudis verhängt worden, die mutmaßlich Mitschuld am Mord an dem Regimekritiker Dschamal Chaschukdschi tragen; das hat dem Gesetz zu einer gewissen Popularität verholfen. Kürzlich hat es sogar den türkischen Justizminister Abdulhamit Gül erwischt: Ihm wird die Verantwortung für die Festsetzung des evangelikalen US-Pastors Andrew Brunson vorgeworfen – und, nun ja, es gibt zur Zeit gewisse politische Differenzen zwischen der Trump-Administration und Ankara.

Der Global Magnitsky Act, mit dem die Vereinigten Staaten sich faktisch zu einer Art Soloweltrichter in Sachen Menschenrechte aufgeschwungen haben, hat potentiell weitreichende Folgen nicht zuletzt für Unternehmen in aller Welt. Denn wer Geschäfte mit Personen abschließt, die Washington auf die Liste gesetzt hat, riskiert, selbst sanktioniert zu werden. Dasselbe trifft zu, wenn es sich um Geschäfte mit Unternehmen handelt, die zu mindestens 50 Prozent einer der aufgeführten Personen gehören. Da der Global Magnitsky Act prinzipiell auch gegen Korruption in Gang gesetzt werden kann und seine Anwendung nicht durch Gerichte, sondern durch politisch angebundene US-Sanktionsbehörden gesteuert wird, ist er für Washington breit nutzbar. Man darf vermuten – und die bisherige Praxis bestätigt dies –, dass er vor allem dort Anwendung finden wird, wo die Vereinigten Staaten nicht unbedingt Freunde, sondern Gegner vermuten. Gleichzeitig darf man davon ausgehen, dass handels- und investitionswillige Geschäftsleute das Risiko langfristig im Blick haben müssen, wenn sie neue Aktivitäten in Angriff nehmen. Die Geschäftsanbahnung außerhalb des Westens erleichtert das kaum.

Rasant ausgeweitet

In den vergangenen zwei Jahren hat Washington seine extraterritorialen Sanktionen rasant ausgeweitet. Ein erster großer Schritt war die Verabschiedung des »Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act« (CAATSA), der – im Januar 2017 von Abgeordneten beider großen Parteien eingebracht – Ende Juli 2017 Repräsentantenhaus und Senat passierte und am 2. August 2017 von US-Präsident Donald Trump unterzeichnet wurde. Der CAATSA sieht neben Maßnahmen gegen Iran und Nordkorea vor allem Schritte gegen Russland vor. Damit hat er insofern eine neue Qualität geschaffen, als die USA unter Präsident Obama ihre Russland-Sanktionen noch mit der EU abgestimmt hatten, wodurch es der deutschen Wirtschaft möglich war, zumindest ihre zentralen Interessen, insbesondere diejenigen auf dem Rohstoffsektor, zu sichern. Mit dieser Praxis brach vor zwei Jahren nicht nur Trump, sondern auch der US-Kongress. Deutsche Manager und deutsche Wirtschaftsverbände protestierten heftig.

Dies um so mehr, als Teile des CAATSA ausdrücklich die exterritoriale Anwendung der neuen Sanktionen vorsehen und damit die deutsche Wirtschaft unmittelbar betreffen. Zwar lenkte Washington zunächst etwas ein, gewährte einen Bestandsschutz für Verträge, die vor dem Inkrafttreten des CAATSA geschlossen worden waren, und sah zunächst bis Frühjahr 2018 von einer umfassenden exterritorialen Anwendung des neuen Gesetzes ab. Im April und im Juni 2018 folgten dann aber neue Strafmaßnahmen im CAATSA-Rahmen, die zahlreiche Einzelpersonen – darunter Regierungsvertreter und einige Oligarchen – sowie eine Reihe teils bedeutender Unternehmen betreffen. Dabei sind die Bestimmungen in mancher Hinsicht nicht so wirklich klar. Wie soll man etwa die Klausel verstehen, laut der alle Firmen betroffen sind, an denen auf der Sanktionsliste erfasste Personen einen Anteil von mindestens 50 Prozent halten? Geht es dabei nur um Unternehmen mit einem sanktionierten Mehrheitseigentümer, oder sind ebenfalls Firmen gemeint, an denen diverse sanktionierte Eigentümer gemeinsam mehr als die Hälfte der Anteile besitzen? Und da man sogar mit engeren Familienangehörigen der sanktionierten Personen keine »signifikanten Transaktionen« mehr durchführen darf: Was in aller Welt ist denn genau mit »signifikant« gemeint?

Im Juni 2018 wies der Ostausschuss – Osteuropaverein der Deutschen Wirtschaft darauf hin, dass die immer komplexeren, teilweise unklar formulierten Sanktionen insbesondere für deutsche Mittelständler kaum noch zu durchschauen und die Risiken nicht verlässlich einzuschätzen sind. Das wog schwer, zumal Verstöße gegen den CAATSA sogar strafrechtlich geahndet werden können. Möglich seien »Geldstrafen bis zu einer Million US-Dollar« und sogar »mehrjährige Gefängnisstrafen«, stellte der Ostausschuss fest. Dass die Vereinigten Staaten tatsächlich nicht vor der Verhängung von Haft zurückschrecken und Festnahmen zudem auch außerhalb des Landes drohen, das war spätestens seit der Festnahme der Huawei-Finanzchefin Meng Wanzhou Ende 2018 im kanadischen Vancouver klar. Hinzu komme noch, so zitierte der Ostausschuss eine Stellungnahme aus Bankenkreisen, dass »die US-Politik nicht vorhersehbar ist« und daher die Möglichkeit bestehe, »dass weitere Oligarchen mit ihren wirtschaftlichen Imperien gelistet werden«. »Insofern könnte man entscheiden, mit Unternehmen mit oligarchischer Eigentümerschaft keine Geschäfte mehr zu tätigen«, hieß es in der Stellungnahme der Banken, die – mit Blick auf die Besitzverhältnisse in der russischen Wirtschaft – resigniert konstatierten: »Dies könnte (…) dazu führen, dass man jegliches für die EU relevante Geschäft unterbindet.«

Geschäfte mit den USA wichtiger

Ein Beispiel, welche Dimensionen extraterritoriale US-Sanktionen annehmen können, boten die Auseinandersetzungen um den russischen Aluminiumkonzern Rusal. Washington hatte im April 2018 auch den Oligarchen Oleg Deripaska auf die Liste gesetzt, der eine Mehrheit an Rusal hielt. Rusal wiederum ist der zweitgrößte Aluminiumkonzern der Welt, besitzt nicht zuletzt Werke in der EU und lieferte im April 2018 beinahe ein Drittel des in Deutschland benötigten Rohaluminiums sowie den Großteil des hierzulande verarbeiteten Aluminiumoxids. Die Listung des Konzerns sandte Schockwellen über den Aluminiummarkt. Mittlerweile ist es Deripaska gelungen, die US-Behörden zur Rücknahme der Sanktionen gegen Rusal zu bewegen. Dazu hat er freilich die Kontrolle über das Unternehmen abgeben müssen. Keinen Erfolg hat Deripaska bislang aber mit dem gleichfalls von ihm kontrollierten Autohersteller GAS erzielt. Bei GAS hatten unter anderem Daimler und Volkswagen Fahrzeuge produzieren lassen. Anfang Juni warnte Deripaska, komme es nicht zu einer Verhandlungslösung, dann werde GAS am 4. Juli, wenn die Sanktionen in vollem Umfang in Kraft treten sollen, womöglich schließen müssen.

Die nächste große Welle exterritorialer Maßnahmen hat Washington im Jahr 2018 mit seinen neu in Kraft gesetzten Iran-Sanktionen ausgelöst. Bei ihnen macht sich ganz besonders ein Faktor bemerkbar, der auch die Maßnahmen gegen Russland verschärfen könnte: Die Trump-Administration hat die iranische Finanzbranche auf ihre Liste gesetzt. Weil kein westliches Kreditinstitut ohne Aktivitäten auf dem US-Finanzsektor und ohne Nutzung des US-Dollars zur Abwicklung seiner Transaktionen auskommt, ist das in der Praxis ein tödlicher Schlag für die deutsch-europäische Wirtschaftstätigkeit in Iran. Allerdings wiegt für fast alle Großkonzerne der Profit, den sie in den Vereinigten Staaten erzielen, ohnehin deutlich schwerer als der Gewinn in Iran. Sie haben sich deshalb schnell aus dem Land verabschiedet: Allzu unangenehm sind ihnen die Milliardenstrafen in Erinnerung, die Commerzbank, BNP Paribas und andere einige Jahre in zuvor den USA zahlen mussten.

Auch gegenwärtig führt Washington die Ausdehnung seiner exterritorialen Sanktionen fort. Da wäre zum einen die Drohung, die Erdgaspipeline »Nord Stream 2« mit Strafmaßnahmen zu torpedieren. »Protecting Europe’s Energy Security Act« (PEESA) heißt der Gesetzentwurf, der am 14. Mai eingebracht wurde. Er soll die deutsch-russische Wirtschaftskooperation weiter reduzieren und Moskau noch stärker als bisher isolieren. Weil der Bau von »Nord Stream 2« schon ziemlich weit fortgeschritten ist, wird in der US-Hauptstadt ein spezieller Schritt diskutiert: Die Verhängung von Sanktionen gegen Firmen, die Spezialschiffe zur Verlegung der Röhren auf dem Meeresgrund betreiben. Im Fall von »Nord Stream 2« ist damit vor allem ein Schweizer Unternehmen befasst, das international aktiv ist und das sich US-Strafen schlicht nicht leisten könnte. Russland selbst besitzt die nötigen Technologien bislang nicht. Darüber hinaus sollen Unternehmen bestraft werden, die Versicherungsleistungen für »Nord Stream 2« erbringen.

Am weitesten reicht freilich der »Defending American Security from Kremlin Aggression Act« (DASKAA), den Lindsey Graham und einige Senatorenkollegen am 13. Februar in den US-Kongress einbrachten. DASKAA sieht nicht nur Maßnahmen gegen alle und jeden vor, denen US-Stellen vorwerfen, Transaktionen welcher Art auch immer mit Personen durchzuführen, die sich angeblich »bösartiger Cyberaktivitäten« oder aber korrupter Handlungen »zugunsten von Präsident Putin« schuldig gemacht hätten. Bestraft werden sollen auch Firmen, die gemeinsam mit russischen Unternehmen Flüssiggasanlagen außerhalb des russischen Territoriums bauen oder die sich gemeinsam mit russischen Staatsunternehmen oder »parastaatlichen Einheiten« an Energieprojekten welcher Art auch immer beteiligen – und, das wiegt wohl am schwersten: Es geht um weitreichende extraterritoriale Sanktionen gegen die russische Finanzbranche. In der deutschen Wirtschaft wurden bereits ausdrücklich Parallelen zu den entsprechenden Strafmaßnahmen gegen Iran gezogen. Die hatten bekanntlich die Geschäfte mit dem Land weitgehend unmöglich gemacht.

Berlin erwägt Gegenmaßnahmen

In Berlin wird mittlerweile über Mittel nachgedacht, wirksam gegen die extraterritorialen US-Sanktionen vorzugehen, die immer zahlreicher werden und dabei immer häufiger Interessen deutscher Unternehmen verletzen. Am 7. August 2018 hat die EU ihr Blocking Statute aktualisiert, um die Iran-Sanktionen der Trump-Administration auszuhebeln. Die Mühe hätte sie sich freilich sparen können: Für die meisten Unternehmen aus der Union wäre es wohl billiger, die Strafe für den Verstoß gegen die Brüsseler Vorschrift zu begleichen, als Einbußen im US-Geschäft und Strafen in den USA zu riskieren. Den nächsten Schritt ist Berlin in Sachen Iran-Sanktionen dann gemeinsam mit Paris und London gegangen: Das Finanzvehikel Instex (Instrument in Support of Trade Exchanges), nach Art einer Tauschbörse konzipiert, soll es möglich machen, beim Geschäft mit Iran auf traditionelle Finanztransaktionen über Banken zu verzichten, die dazu gewöhnlich den US-Dollar nutzen und damit gegen die Sanktionen verstoßen würden. Nur: Instex funktioniert nicht. Bis heute hat das Finanzvehikel noch keine einzige Transaktion durchgeführt, nicht einmal eine zur Lieferung humanitärer Güter, die sogar laut dem Wortlaut des Sanktionsgesetzes erlaubt wäre. Am 10. ­Juni hat Bundesaußenminister Heiko Maas (SPD) in Teheran eingestanden, mit Instex werde man die sanktionsbedingten Ausfälle im Iran-Geschäft nicht ernstlich ersetzen können. Als Modell für den Fall, dass extraterritoriale US-Finanzsanktionen demnächst auch Russland treffen – für Berlin wäre das der GAU –, taugt es nicht.

Was dann? Die Bundesregierung wird weiter nach Optionen suchen, die extraterritorialen US-Sanktionen auszuhebeln – sei es durch eine deutlich verbesserte Version von Instex, sei es durch Gegenmaßnahmen gegen Washington oder eine ganz neue Idee. Bei der vom Kanzleramt finanzierten Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) hieß es im Mai exemplarisch, die EU müsse endlich »beginnen, Instrumente zu schaffen, die sie langfristig gegen extraterritoriale Sanktionen schützen«. Das sei »nötig, wenn das Streben nach einer strategischen Autonomie Europas ernst gemeint ist«. Es gehe, zugespitzt formuliert, um »die außenpolitische Handlungsfähigkeit Europas«. Man tut gut daran, das festzuhalten. Denn auch im Kampf gegen die extraterritorialen Iran-Sanktionen verfolgt die EU mitnichten das Ziel, das Leid der iranischen Bevölkerung, das durch steigende Preise und eine immer schlechtere Versorgung mit wichtigen Importen entsteht, zu lindern. Es geht darum, im Machtkampf gegen Washington nicht zu verlieren. Anders ausgedrückt: Es geht um die Möglichkeit einer eigenständigen deutsch-europäischen Weltpolitik.

Jörg Kronauer schrieb auf diesen Seiten zuletzt am 24. April 2019 darüber, wie die Bundesrepu­blik sich gegen chinesische Konkurrenz zu wappnen anstrengt.

Leserbriefe zu diesem Artikel:

Ähnliche:

  • Freudenfest in Havanna nach der Freilassung der »Cuban Five« (17...
    20.12.2014

    »Solidarität mit Kuba stärken«

    Havanna führt Dialog auf Augenhöhe mit Washington. BRD muss Verhältnis zum Karibikstaat normalisieren. Ein Gespräch mit Hans Modrow
  • Dunkle Wolken über Gasprom. Der Frackingboom in den USA...
    09.04.2014

    Die Erde untertan

    Hintergrund. Die Schiefergasgewinnung durch Fracking hat die USA zu einer Energiesupermacht werden lassen. Deren neue Geopolitik könnte Rußland zum Schaden gereichen