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Aus: Ausgabe vom 12.01.2019, Seite 12 / Thema
EU-Migrationspolitik

Abwehr statt Hilfe

Transkontinentale Abschottung. Die Europäische Union schleift das Asylrecht und strebt an, kaum noch einen Migranten hinein zu lassen
Von Ulla Jelpke
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Immer wieder versuchen Flüchtlinge, in die spanische Exklave Melilla an der nordafrikanischen Mittelmeerküste einzudringen und so auf das Gebiet der EU zu gelangen – ein sieben Meter hoher mit NATO-Draht bewehrter Zaun soll sie davon abhalten (Melilla, 24. April 2014)

Abschottung und Abschreckung sind seit langem wesentliche Elemente der Asylpolitik der Europäischen Union. Der Rechtsruck in zahlreichen Mitgliedsstaaten sorgt für weitere Verschärfungen. Es geht mittlerweile nicht mehr »nur« um unwürdige Unterbringung, unfaire Asylverfahren und rigorose Abschiebungen: Als Ziel der europäischen Politik wird immer offener ausgegeben, dass Flüchtlinge überhaupt nicht mehr in die EU gelangen sollen. Markstein dieses Konzeptes ist die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitstaaten, allen voran den nordafrikanischen.

Im Frühjahr 2018 starteten die CSU und die italienische Rechtsregierung einen je unterschiedlich motivierten Angriff auf die EU-Flüchtlingspolitik. Horst Seehofer forderte am EU-Recht vorbei eine Radikalisierung des Dublin-Systems (das die Zuständigkeit jenes EU-Landes für das Asylverfahren festschreibt, das ein Flüchtling zuerst betritt) und von der Bundeskanzlerin ultimativ feste Vereinbarungen zur drastischen Absenkung der Zahl der Flüchtlinge, die nach Deutschland gelangen. Andernfalls, drohte er, werde er eigenmächtig Zurückweisungen an den deutschen Außengrenzen veranlassen. Die italienische Regierung forderte hingegen das faktische Ende der Dublin-Regelung. Eine Einigung wurde dadurch verkompliziert, dass besonders osteuropäische Staaten sich kategorisch weigerten, Flüchtlinge von anderen EU-Staaten zu übernehmen. Auf einem Krisengipfel Ende Juni 2018 einigten sich die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten letztlich auf zwei Vorhaben: Für Flüchtlinge sollten künftig »kontrollierte Zentren« innerhalb der EU sowie regionale »Anlandeplattformen« (»Disembarkation Platforms«) außerhalb der EU eingerichtet werden.

Zynische Pläne

Die sogenannten kontrollierten Zentren (im englischen Original »Controlled Centres«) sollen zur Aufnahme und Abfertigung jener Flüchtlinge dienen, die aus Seenot gerettet und nach Europa gebracht werden. Details vereinbarten die Regierungen nicht, ein Konzeptpapier der EU-Kommission sieht aber vor, dass die Flüchtlinge in den Zentren innerhalb von acht Wochen identifiziert und registriert und ihre Asylanträge vorgeprüft und in die Kategorien »aussichtsreich«, »nicht aussichtsreich« und »unzulässig« sortiert werden. Es fehlt nicht der Hinweis auf einen zügigen Abschiebemechanismus. Wie das »Binnenregime« der Zentren gestaltet werden soll (Stichwörter: Residenzpflicht, Rechtsberatung, medizinische Versorgung, Verpflegung), darüber schweigen sich die Verfasser des Konzepts aus. Sie versichern lediglich, EU-Recht werde eingehalten, ohne allerdings darauf einzugehen, dass dessen Auslegung in den Mitgliedsstaaten zum Teil ganz erheblich variiert, ebenso wie die Anerkennungsquoten von Flüchtlingen. Die Zustände in den bereits existierenden »Hotspots« vor allem in Griechenland, die völlig überbelegt sind und in denen katastrophale hygienische Zustände herrschen, lassen jedenfalls für die neuen Zentren nichts Gutes erwarten. Auch die Problematik, dass die Einstufung sogenannter sicherer Herkunftsstaaten innerhalb der EU uneinheitlich geregelt ist, wird in dem Papier völlig ausgeblendet. Mitgliedsstaaten, die solche Zentren einrichten, sollen eine Art Kopfgeld von 6.000 Euro pro Flüchtling erhalten. Nach den Vorstellungen der EU-Kommission hätte schon vor Monaten eine Pilotphase starten sollen – tatsächlich kommt die Umsetzung aber nicht voran. Denn entscheidend für die Einrichtung der Zentren ist die Bereitschaft des Aufnahmelandes. Und die hat bisher niemand signalisiert.

Beinhalten die »kontrollierten Zentren« wenigstens noch einen Rest an Asylverfahren, setzt das Konzept regionaler »Anlandeplattformen« darauf, Flüchtlinge auf dem Weg nach Europa abzufangen. Bisher gehen sie nach Rettung auf hoher See in der Regel in Häfen der EU an Land; künftig aber sollen sie nach Nordafrika zurückgebracht und dort abgefertigt werden. Auch jene Flüchtlinge, die innerhalb Afrikas in Richtung Mittelmeerküste unterwegs sind, sollen in diese Einrichtungen überführt werden. In den »Anlandeplattformen« soll in kurzer Zeit zwischen »irregulären Migranten« und solchen, die einen Schutzanspruch geltend machen können, unterschieden werden. Für erstere ist die Abschiebung in ihre Herkunftsländer vorgesehen, wobei Maßnahmen zu treffen seien, um ihre erneute Migration zu verhindern. Wer als schutzberechtigt eingestuft wird, soll trotzdem nur im Ausnahmefall nach Europa kommen dürfen: Vorgesehen ist, das Asylsystem in den nordafrikanischen Aufnahmeländern zu stärken. Die Umsiedlung in die Europäische Union sei lediglich eine von mehreren Optionen, heißt es im EU-Konzept. Es könne durchaus das Problem entstehen, dass man es mit Migranten zu tun hat, die weder umgesiedelt noch vor Ort verbleiben, aber auch nicht abgeschoben werden könnten, wie beispielsweise allein geflüchtete Kinder. Um dieses Problem sei sich zu kümmern, heißt es lapidar im Technokratenton.

Auch für die »Anlandeplattformen« wird die Kostenübernahme durch die EU zugesagt, die ebenso für die Abschiebung der abgelehnten Asylsuchenden aufkommen will. Wie das Leben im Inneren der Lager aussehen soll, ob und welche europäischen Rechtsstandards in den dort durchgeführten Asylverfahren eingehalten werden sollen, darüber schweigen sich die Autoren des EU-Papiers aus. Es heißt lediglich ganz allgemein, die Orte müssten »sicher« und »menschenwürdig« sein, andererseits wird aber auch mehrfach betont, man wolle keinesfalls »Pull-Faktoren« schaffen – die Lager sollen deshalb erstens weit von der Küste entfernt liegen und zweitens so beschaffen sein, dass sie keine Anreize zur Migration darstellen.

Die EU hofft darauf, die geplanten Lager in jenen Ländern aufbauen zu können, mit denen sie bereits enge Partnerschaften bei der Stärkung des jeweiligen Grenzregimes unterhält – im Prinzip also in allen nordafrikanischen Staaten. Tatsächlich ist sie dabei aber noch keinen Schritt vorangekommen: Die in Frage kommenden Länder zeigen kein Interesse daran, asylpolitische Exklaven der EU zuzulassen. Auch die Afrikanische Union hat den EU-Plänen eine Absage erteilt.

Geht es nach Österreich – und einer ganzen Reihe osteuropäischer EU-Mitgliedsstaaten –, soll das Asylsystem in Europa ohnehin abgeschafft werden: In ihrer Einladung zu einem Treffen des »Ständigen Ausschusses für die operative Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit« (COSI) Anfang Juli 2018 in Wien sprachen die Österreicher, die damals die EU-Ratspräsidentschaft innehatten, Klartext. Konsequent ihrer rassistischen Logik folgend, formulierte die österreichische Regierung das Ziel »eines neuen, besseren Schutzsystems, bei dem keine Asylanträge mehr auf EU-Boden gestellt werden«. Das Einladungsschreiben strotzte vor rassistischen Klischees. So hieß es darin etwa, Migranten hätten »wegen ihrer Prägung«, oftmals »beträchtliche Probleme mit dem Leben in freien Gesellschaften« oder lehnten letztere gar ab. Die Rettung von Menschenleben auf hoher See wurde darin als »wirkungslos« bezeichnet – mit der Begründung, die Geretteten würden anschließend in EU-Häfen gebracht – als ob die Rettung von Menschenleben nicht per se anzustreben sei. Ferner wird in dem Schreiben der Vorschlag geäußert, Flüchtlinge, die sich »nicht rechtmäßig« in der EU aufhalten, in »Rückkehrzentren« von Drittstaaten zu verbringen.

Zwar mag es für diese zynischen Pläne noch keine politische Mehrheit geben, und deutsche Diplomaten zeigten sich zumindest über die Wortwahl der österreichischen Gastgeber befremdet, doch wäre es vor einigen Jahren noch undenkbar gewesen, mit solchen rassistischen Tönen zu einem EU-Treffen einzuladen. Das zeigt exemplarisch, wie stark sich der politische Diskurs in der EU und die Zielformulierung ihrer Asylpolitik nach rechts verschoben haben.

Frontex als »echte« Polizeitruppe

Die Absichtserklärungen zu »kontrollierten Zentren« und »Anlandeplattformen« deuten die allgemeine asylpolitische Entwicklungsrichtung an, doch die EU-Kommission kann auch konkreter werden: Am 12. September 2018 stellte sie den Vorschlag zur Änderung der Frontex-Verordnung vor (EU-Ratsdokument 12143/18). Dieser sieht eine erhebliche Aufrüstung dieser »Europäischen Agentur für Grenz- und Küstenwache« auf 10.000 Mitarbeiter vor – und zwar schon bis 2020. Die Bundesrepublik soll 1.257 Einsatzkräfte stellen. Zum Charakter einer »echten Grenzpolizei« (O-Ton EU-Kommissionschef Jean-Claude Juncker) gehört, dass Frontex-Beamte an den EU-Außengrenzen auch hoheitliche Aufgaben übernehmen sollen, also beispielsweise Reisedokumente überprüfen, Einreisen zulassen oder ablehnen und Abschiebungen durchführen. Als Ziel wird auch die Bekämpfung von »Sekundärmigration« genannt, das heißt, Flüchtlinge sollen daran gehindert werden, in andere EU-Länder zu gelangen. »Teammitglieder dürfen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Befugnisse Dienstwaffen, Munition und Ausrüstung mit sich führen.« Auch das wäre neu.

Die Zahl von 10.000 Mitarbeitern stellt mehr oder weniger die aufgerundete Summe des Personals dar, das die EU-Mitgliedsstaaten bereits aktuell zugesagt haben. Nur: Die Zusagen erfolgten freiwillig, und sie sind unverbindlich. Aus Sicht der Kommission geht alles viel zu langsam. Nach ihren Angaben sind von den Zusagen im Jahr 2017 an den Landgrenzen »lediglich 49 Prozent der Grenzschutzbeamten und vier Prozent der Ausrüstung« zusammengekommen. Außerdem klagt die Kommission, dass sich die Zusagen immer auf konkrete Standorte und Zeiträume erstreckten und deshalb nicht flexibel umgeschichtet werden könnten. Deswegen brauche es nun eine stehende Truppe von 3.000 festangestellten Frontex-Mitarbeitern. Die übrigen 7.000 sollen sich weiterhin aus von den EU-Staaten abgeordneten Personen zusammensetzen, aber mit einem höheren Verbindlichkeitsgrad. Ein Teil des Personals soll zudem langfristig abgestellt werden.

Der EU-Haushalt müsste für die Jahre 2019 und 2020 um insgesamt 577,5 Millionen Euro aufgestockt werden. Für den Zeitraum von 2021 bis 2027 wäre ein Gesamtbeitrag von 11,27 Milliarden Euro erforderlich. Besonders brisant: Im »Notfall« sollen die Frontex-Leute ihre exekutiven Befugnisse auch wahrnehmen können, ohne dass ein Mitgliedsstaat zuvor darum gebeten hat, eventuell sogar gegen dessen Willen. Es ist fraglich, ob die betroffenen Staaten zu diesem Souveränitätsverzicht bereit sind, aber auch hier ist die Richtung deutlich. Der von der EU-Kommission vorgestellte Zeitplan erwies sich allerdings rasch als haltlos, auf dem Treffen der Innenminister Anfang Dezember 2018 wurde die Aufstockung von Frontex auf die Jahre 2025 bis 2027 verschoben.

Afrikanische »Partnerschaften«

Ein Baustein auf dem Weg zur Totalverhinderung von Asylanträgen auf europäischem Boden ist die Zusammenarbeit der EU mit Transitstaaten, um Fluchtmigration so schwierig wie möglich zu machen. In ihrem Beschluss für Anlande- und kontrollierte Asylzentren von Ende Juni 2018 hielt die EU daher auch fest, die Ausbildung und die Ausrüstung der sogenannten libyschen Küstenwache seien »Schlüsselkomponenten« ihres Konzeptes. Denn Libyen ist aufgrund des Verfalls staatlicher Strukturen – eine Folge des 2011 gegen das Land geführten Krieges – eines der Haupttransitländer afrikanischer Flüchtlinge. Dementsprechend arbeitet die EU bei der Abwehr von Flüchtlingen mit dem derzeit herrschenden Milizenbündnis. Die 2013 eingesetzte Polizeimission EUBAM Libyen dient der Aus- und Fortbildung der libyschen Polizei inklusive des Grenzschutzes und soll die libyschen Behörden bei der Umsetzung einer »integrierten Grenzmanagementstrategie« unterstützen. Die Umsetzung von Aus- und Fortbildungsmaßnahmen wird derzeit jedoch durch den Umstand gehemmt, dass aufgrund der nach wie vor instabilen Sicherheitslage der Großteil der momentan 38 von der EU abgeordneten Polizeibeamten (dazu gehören maximal zwei Bundespolizisten) außerhalb Libyens, nämlich in Tunis, stationiert ist.

Die polizeiliche Komponente wird durch eine militärische ergänzt, die wesentlich umfangreicher ist: Die 2015 begonnene EU-Mission Eunavfor Med »Sophia« dient offiziell dem Ziel der Bekämpfung der Schleuser – was faktisch mit der Verhinderung »irregulärer« Migration identisch ist. Zum Auftrag dieser Militärmission gehören die Seeraumüberwachung, das Aufbringen von Schleuserbooten – auch innerhalb libyscher Hoheitsgewässer – sowie die Ausbildung und der Aufbau der libyschen »Küstenwache«. Nach Angaben der Bundesregierung erhielten bis Oktober vorigen Jahres 238 Angehörige dieser Einheit eine Ausbildung, zumeist auf EU-Kriegsschiffen, zum Teil aber auch auf dem kroatischen oder italienischen Festland.

Besonders zynisch: Die libysche »Küstenwache« wird auch aus dem sogenannten Nothilfefonds der EU für Afrika finanziert. Mindestens 46 Millionen Euro wurden 2017 für das »Management der See- und Landgrenzen« bereitgestellt, womit die Ausbildung gemeint ist, aber zum Beispiel auch die Instandsetzung von Schiffen und der Aufbau von Lage- und Koordinierungszentren. Das beinhaltet außerdem die Lieferung materieller Güter wie Kommunikationsmittel, Schlauchboote, Fahrzeuge, kugelsichere Westen und so weiter. Wieviel Geld die EU insgesamt in den Aufbau des libyschen Grenzregimes pumpt, ist schwer zu bestimmen, weil der Begriff »Migrationsmanagement« teilweise auch humanitäre Hilfe etwa für Flüchtlingslager umfasst. Der Guardian schätzte die Kosten für den Ausbau der Küstenwache Ende 2017 auf rund 285 Millionen Euro, die von der EU und Italien getragen würden.

Der Begriff »Küstenwache« suggeriert eine »ordentliche« und disziplinierte Truppe. Tatsächlich handelt es sich aber im wesentlichen um eine Gang aus Bürgerkriegsmilizionären, die fortlaufend in die Schlagzeilen gerät, weil sie mit Schleusern zusammenarbeitet und gewaltsam gegen Boote privater Seenotretter vorgeht. Meldungen, denen zufolge diese Truppe im ersten Halbjahr 2018 10.000 Personen »gerettet« hat, sind daher mit Skepsis zu betrachten. Häufig werden die Flüchtlinge schlichtweg daran gehindert, die libyschen Hoheitsgewässer zu verlassen oder sogar aus internationalen Gewässern nach Libyen zurückgeholt. Bezeichnend war ein Vorfall im November 2018: Etwa 80 Flüchtlinge, die von der »Küstenwache« »gerettet« und in den libyschen Hafen Misrata gebracht worden waren, weigerten sich, das Schiff zu verlassen. Sie wurden schließlich gewaltsam von Bord gebracht. Der ehemalige UN-Menschenrechtskommissar Seid bin Ra’ad Seid Al-Hussein hat der »Küstenwache« wiederholt vorgeworfen, Menschen als Zwangsarbeiter an Farmen und Privathaushalte zu verkaufen.

Die Flüchtlinge hatten guten Grund, sich nicht in die Hände der libyschen Behörden bzw. Milizen zu begeben, denn auf sie wartete die Inhaftierung in einem von 24 sogenannten Detention Centres. In diesen sind nach Kenntnis der Internationalen Organisation für Migration (IOM) zwischen 8.000 und 10.000 Flüchtlinge interniert, die auf ihre Abschiebung warten. Die Zahl war zwischenzeitlich geringer, ist aber »dank« der »verbesserten« Arbeit der Küstenwache wieder gestiegen. Journalisten, die Zugang zu den Gefängnissen erhielten, berichten über skandalöse hygienische Zustände. Statt Toiletten müssen die Insassen Plastiktüten benutzen und erhalten nur eine Mahlzeit und eine kleine Flasche Wasser pro Tag. Der UN-Menschenrechtskommissar attestiert den Einrichtungen regelmäßig, solche Zustände stellten eine schwere Verletzung der Menschenrechte dar. Es muss nicht eigens betont werden, dass es in Libyen keine Möglichkeit gibt, sich juristisch gegen diese Verhältnisse zur Wehr zu setzen. Noch erheblich schlimmer geht es in den »privaten« Gefängnissen zu, zu denen Journalisten und internationale Organisationen keinen Zugang haben. In ihnen sind Misshandlungen, Folter, Vergewaltigungen und Versklavung an der Tagesordnung. All das wird in als Verschlusssache eingestuften Analysen des Auswärtigen Amtes bestätigt.

Die Bundesregierung will allerdings nicht zugeben, dass der Fehler im System liegt. Sie interpretiert Berichte über solche Menschenrechtsverletzungen als Beleg dafür, dass die libyschen »Behörden« besser ausgebildet werden müssten. »Weiter so!« lautet die Devise. Hauptsache, die Flüchtlinge werden ferngehalten.

Doch nicht nur Libyen steht im Fokus. Auch die tunesische Grenzpolizei erhält seit Jahren Ausbildungshilfe durch die deutsche Bundespolizei. Sie soll lernen, gefälschte Dokumente zu erkennen, »Illegale« aufzuspüren und zu erfassen sowie Wärmebildkameras und Nachtsichtgeräte zu bedienen. Dazu wird sie auf Kosten der EU mit Laboreinrichtungen, Fahrzeugen, Schnellbooten, Bürogeräten und weiterem ausgestattet. Die Zeit zitierte im Jahr 2016 einen tunesischen Polizeigeneral, der seinen deutschen »Freunden« euphorisch versicherte: »Bis spätestens 2020 wird an allen Grenzen Tunesiens nach deutschem Standard patrouilliert.« Der Mann hat offenbar nicht mitbekommen, dass Grenzpatrouillen in Deutschland längst zur Ausnahme geworden sind, aber seinen Auftrag hat er verstanden. Allein im dritten Quartal 2018 führte die Bundespolizei 14 Projekte mit der tunesischen Nationalgarde durch, darunter die »Schulung von Grenzpostenführern«, von »Leitenden Maschinisten« und die »Fortbildung von Führungskräften«.

Darüber hinaus werden auch subsaharische afrikanische Staaten in wachsendem Maße in die EU-Politik zur Flüchtlingsabwehr einbezogen. Mit Mali und Niger gibt es umfangreiche Programme, die das von der EU-Kommission unverhohlen eingeräumte Ziel verfolgen, »Migrationsbewegungen in Richtung Libyen zu verhindern«. Die Programme enthalten Ansiedlungszusagen, Unterstützung bei der »freiwilligen Rückkehr«, Absprachen zur Verstärkung der Grenzkontrollen, verschärfte Maßnahmen »gegen den Menschenhandel« und die Entsendung europäischer Verbindungsbeamter zur Stärkung der einheimischen Sicherheitsapparate. Die EU sponsert mit bislang 100 Millionen Euro die »G5 Sahel Joint Force«, eine gemeinsame militärische Truppe der Länder Burkina Faso, Mali, Mauretanien, Niger und Tschad, deren operative Ziele recht allgemein gehalten sind: die Bekämpfung terroristischer und krimineller Gruppierungen sowie die Wiedererlangung voller Kontrolle über die Staatsgrenzen.

Kriminalisierung der Helfer

Am Umgang mit privaten Seenotrettern im Mittelmeer lässt sich seit Monaten beobachten, wie die EU gegen jene vorgeht, die ihre Abschottungspolitik zu durchkreuzen versuchen. Immer wieder wird Schiffen das Anlegen in Häfen in Italien oder Malta verweigert. Zum Teil mehr als eine Woche lang mussten Boote mit mehreren hundert oft kranken und verletzten Flüchtlingen an Bord warten, bis sie endlich an Land gehen durften. Schiffe von Seenotrettern wurden beschlagnahmt, die Besatzungen zum Teil inhaftiert und verschiedener Delikte beschuldigt. Bundesinnenminister Seehofer forderte ungeachtet der Tatsache seiner fehlenden Zuständigkeit fürs Mittelmeer, diejenigen »zur Rechenschaft« zu ziehen, die ein »Shuttle« zwischen Libyen und Europa eingerichtet hätten. Rettungsschiffe, die von der libyschen »Küstenwache« beschossen werden, müssen sich anschließend anhören, sie sollten deren Tätigkeit nicht behindern. Die Rettung von Menschenleben als kriminalisierte Handlung zu bezeichnen, die Verunglimpfung der Bergung aus Seenot als »Shuttle«-Service – deutlicher lässt sich kaum zeigen, wie die EU das humanitäre Asylrecht zugrunde richtet.

Der Text erscheint ebenfalls in der Ausgabe 1/2019 der Zeitschrift Ossietzky.

Ulla Jelpke ist innenpolitische Sprecherin der Bundestagsfrakion der Partei Die Linke. Sie schrieb an dieser Stelle zuletzt am 19. Juni 2018 über die 68er-Bewegung.

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