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Aus: Ausgabe vom 07.12.2021, Seite 12 / Thema
Internationaler Währungsfonds

Kriminelle Knebelkredite

Überschuldung als Herrschafts- und Bereicherungsinstrument. Argentinien und der IWF
Von Wolf Branscheid
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Elend und der Hunger werden über erdrückende Schuldenlasten sozialisiert, während die Gewinne aus Spekulation und Kapitalflucht privatisiert werden (Gewerkschaftsproteste gegen den IWF, Buenos Aires, 14.5.2018)

»Wegen der Politik des IWF sind Menschen gestorben.«¹

Der Weltbank-Ökonom und Nobelpreisträger Joseph Stiglitz zur Verantwortung des IWF für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenbruch Argentiniens im Jahr 2002.

Es waren die denkbar schlechtesten Ausgangsbedingungen, unter denen der gewählte Präsident Argentiniens Alberto Fernández am 10. Dezember 2019 sein Amt antrat. Nach vier Jahren der beispiellosen sozialen Verwüstung durch die neoliberale Politik seines Vorgängers Mauricio Macri hätte es kaum schlimmer sein können. Der Preis des Grundnahrungsmittelkorbs hatte sich mehr als verdreifacht, die öffentlichen Dienstleistungen waren für weite Teile der Bevölkerung nicht mehr bezahlbar. Während Macris Präsidentschaft stieg der Stromtarif um 3.624 Prozent, der Preis für Gas um 2.401 Prozent und der für Wasser um circa 1.025 Prozent, gleichzeitig sanken die Reallöhne. Zu Macris »Vermächtnis« gehören auch fünf Millionen Arme in Argentinien, genauer: fünf Millionen Menschen, die nach den Maßstäben der Weltbank mit einem Tageseinkommen von weniger als drei US-Dollar oder ohne ausreichende Grundernährung ein Leben unterhalb der internationalen Armutsgrenze fristen müssen.

Brutalste Schocktheraphie

Macris Politik war vermutlich die brutalste und schnellste neoliberale »Schocktherapie«, die jemals in einem lateinamerikanischen Land durchgeführt worden ist. Die Zerstörung ganzer technologischer Sektoren hatte nicht nur die Verdoppelung der Arbeitslosenrate zur Folge, sondern wird die Wirtschaft des Landes noch auf Jahre hinaus belasten. Der schwärzeste Tag seiner Amtszeit war zweifelsohne der 8. Mai 2018, als Macri ankündigte, dass Argentinien den Internationalen Währungsfonds (IWF) wieder um einen Kredit bitten werde. Zunächst ging es um einen Kredit von 30 Milliarden Dollar, der aber bis zum Tag der Vertragsunterzeichnung am 7. Juni 2018 fast auf das Doppelte erhöht wurde: ein 50-Milliarden-Dollar-Kredit beim IWF und weitere fünfeinhalb Milliarden bei anderen Kreditgebern.

Als der Steuerflüchtling und Millionär Macri 2015 die Macht übernahm, betrug die Verschuldung 28 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP), bei der Amtsübernahme von ­Fernández waren es mehr als 100 Prozent des BIP. Damit ist die erdrückende Schuldenlast nach der Krise 2002 wieder zur Daseinsfrage der argentinischen Politik geworden, und wieder ist es eine (links-)peronistische Regierung, die eine Antwort auf diese Frage finden muss. Abermals steht sie vor einer eigentlich unlösbaren Aufgabe: die Armut zu bekämpfen und gleichzeitig die Schulden zurückzuzahlen. Die globale Coronapandemie hat diese Probleme weiter verschärft. Die neue Regierung unter Fernández musste sich drei Monate nach ihrem Amtsantritt einer unvorhersehbaren Situation stellen, die zu der problematischen Ausgangslage noch hinzukam. Trotzdem versuchte die argentinische Regierung die Quadratur des Kreises und weitete die Sozialleistungen, insbesondere im informellen Arbeitssektor, deutlich aus, während ihr Chefunterhändler und Wirtschaftsminister Martín Guzmán sich daran machte, mit den Gläubigern zu verhandeln.

Einen ersten Erfolg bei der Neustrukturierung der Auslandsverschuldung konnte Argentinien im August 2020 verbuchen. Guzmán und seinem Team war es nach monatelangem Tauziehen tatsächlich gelungen, sich mit den privaten Anleihegläubigern auf eine Umschuldung der Anleiheschulden in Höhe von 65 Milliarden US-Dollar zu einigen. Sein Angebot umfasste eine dreijährige tilgungsfreie Zeit, eine 5,5-prozentige Reduzierung des Anleihekapitals und eine 62prozentige Reduzierung der Zinszahlungen. Kritiker im Inland – auch aus den eigenen Reihen – meinten, unter den Bedingungen einer Pandemie hätte der Deal für Argentinien besser ausfallen müssen, andererseits verschaffte die Einigung dem Land eine nicht zu unterschätzende Atempause, denn der nächste Verhandlungsmarathon war schon in Sicht. Es ging um den größten Einzelkredit, den der IWF jemals an ein Land vergeben hatte, und von dem Argentinien unter der Regierung Macri bereits 44 Milliarden erhalten hatte. Bei seinem Amtsantritt im Dezember 2019 zog Fernández die Notbremse und verzichtete auf die noch ausstehenden Auszahlungen.

Illegaler Kredit

Um die ganze Tragweite der Beziehungen zwischen dem IWF und Argentinien verstehen und das für das südamerikanische Land verhängnisvolle Wirken mehrerer IWF-Administrationen einordnen zu können, ist ein Blick in die jüngere Geschichte, aber auch auf die Verbindungen zwischen Präsident Macri und der damaligen IWF-Chefin Christine Lagarde notwendig. Noch bevor die offiziellen Verhandlungen starteten, versuchte eine Gruppe von Mitgliedern des argentinischen Senats auf unkonventionelle Weise, sowohl Licht in das Dunkel dieser letzten Episode zu bringen, als auch die Öffentlichkeit wachzurütteln und zu sensibilisieren für die Folgen der Komplizenschaft zwischen Macri und Lagarde bei der Vergabe des monströsen Kredits. Der Brief, den die Senatorinnen und Senatoren der Fraktion Frente de Todos am 16. November 2020 an die Nachfolgerin Lagardes, die jetzige IWF-Chefin Kristalina Georgiewa, sendeten, ist nichts anderes als eine Anklage der kriminellen Machenschaften dieser Finanzinstitution in 33 Artikeln, verbunden mit finanzpolitischen Forderungen, deren Erfüllung die Souveränität und wirtschaftliche Überlebensfähigkeit Argentiniens garantieren sollen.

Die Frage des illegalen Zustandekommens des größten Stand-by-Kredits in der Geschichte des IWF ist dabei ebenso von zentraler Bedeutung wie die Frage, wer die Verantwortung trägt für die jeglicher wirtschaftspolitischen Vernunft Hohn sprechende und völlig intransparente Entscheidung, diesen Kredit zu bewilligen.

Die Senatoren kommen in ihrem Schreiben zu dem Schluss, dass nach den hausinternen Regeln der Kreditvergabe und Finanzierungsbedingungen der IWF niemals einen solchen Kredit hätte vergeben dürfen. Artikel VI der IWF-Satzung verbietet den Mitgliedsländern eindeutig die Verwendung der allgemeinen Mittel des Fonds, um einen beträchtlichen oder anhaltenden Kapitalabfluss zu bewältigen, und der Fonds kann das betreffende Mitgliedsland ersuchen, Kontrollmaßnahmen zu ergreifen, um zu verhindern, dass die allgemeinen Mittel des Fonds für diesen Zweck eingesetzt werden. Genau das ist hingegen in Argentinien passiert. Die Zentralbank des Landes (BCRA) legte einen Schuldenbericht vor, aus dem klar hervorgeht, dass die Mittel nicht zur Aufstockung der Währungsreserven der BCRA, sondern zur Finanzierung der Kapitalflucht verwendet wurden: »Von Mai 2018 bis zu der Zeit, als im Oktober 2019 die strengeren Devisenkontrollen eingeführt wurden, waren von der mit dem IWF vereinbarten Gesamtsumme rund 44,5 Milliarden US-Dollar ausgezahlt. Diese Mittel haben zusammen mit den internationalen Reserven eine Kapitalflucht aus dem privaten Sektor in Höhe von 45,1 Milliarden US-Dollar gefördert«.²

Möglich gemacht hatte dies die Regierung Macri selbst, indem sie sämtliche Regulierungen für den argentinischen Kapital- und Finanzmarkt aufgehoben hatte. In- und ausländische Banken sowie international operierende Investitionsfonds und vermögende Privatanleger fanden somit ideale Bedingungen für maximale Profitraten vor. Deren kurzfristiges Spekulationskapital wurde angelockt von Zentralbankanleihen, die astronomische Zinsen von bis zu 68 Prozent gewährten. Daraus entwickelt sich die sogenannte bicicleta financiera, eine über Zinsdifferenzgeschäfte genährte Spekulationsstrategie, bei der der Staat die fälligen Zinsen auf seine Anleihen nur über Kredite finanzieren kann. Die IWF-Kredite wurden also keineswegs für langfristige Investitionen in die öffentliche Infrastruktur oder für den Ausgleich des Haushaltsdefizits genutzt, sondern dafür, dass die Zentralbank ihre Zinszusagen an die Spekulationsfonds halten konnte und das Kapital anschließend das Land verließ.

Obwohl der IWF über das Ausmaß der Kapitalflucht präzise von den argentinischen Behörden informiert worden war, veranlasste er weder Kontrollmaßnahmen noch eine Unterbrechung der Auszahlungen. Der Brief der Senatoren wird an dieser Stelle deutlich: »Da die Bedingungen für die Fortsetzung der Auszahlungen (…) nicht gegeben waren, können wir davon ausgehen, dass die tatsächlichen Auszahlungen hauptsächlich auf politische Erwägungen und nicht auf technische oder institutionelle Gesichtspunkte zurückzuführen waren.«

Wahlhelfer Trump

Die geopolitische Dimension der Kreditentscheidung ist durch die mehr oder weniger offene Unterstützung der US-Administration des damaligen Präsidenten Donald Trump bestätigt worden. Trump nutzte seinen Spielraum innerhalb der IWF-Entscheidungsgremien, um dem wirtschaftlich und finanziell schwer angeschlagenen Macri zur Wiederwahl zu verhelfen. Mauricio Claver-Carone, derzeit Präsident der Interamerikanischen Entwicklungsbank, zuvor leitender Direktor des Nationalen Sicherheitsrats der USA, Berater des US-Finanzministeriums und ehemaliger Exekutivsekretär beim IWF, war einer derjenigen, die diesen schmutzigen Deal abwickeln sollten. Während einer Telefonkonferenz des chilenischen Rates für die internationalen Beziehungen (CCRI) am 22. Juli 2020 bestätigte er, dass der US-Präsident den IWF um ein Darlehen von 55 Milliarden Dollar an Argentinien gebeten habe, um Mauricio Macri, der als strategischer Verbündeter gelte, bei den bevorstehenden Wahlen zu helfen. Claver-Carone erklärte ferner, dass einige Mitglieder des IWF-Vorstandes, insbesondere aus europäischen Ländern, nicht damit einverstanden waren, diesen Kredit zu gewähren, und er selbst deren Bedenken an das Weiße Haus weiterleitete, woraufhin Trump ihm gegenüber verlangte, der Fonds möge alle notwendigen Vorkehrungen treffen, damit der Kredit genehmigt werden könne.

Aber auch auf der Seite des Kreditnehmers gibt es Sorgfaltspflichten, die die umfassende, detaillierte und dokumentierte Prüfung insbesondere des Umfangs, der finanziellen Tragfähigkeit und der Auswirkungen eines öffentlichen Kredits auf die Zahlungsbilanz vorschreiben. Die Senatoren stellen in ihrem Schreiben dazu lapidar fest: »Die damalige Regierung (Macri) erfüllte auch nicht die Grundvoraussetzungen für einen rechtsgültigen Verwaltungsakt, da die Erstellung von Unterlagen und Belegen vor der Unterzeichnung der Abkommen nicht bekannt ist.« Zu diesen notwendigen Unterlagen gehören Durchführbarkeitsstudien, ein wirtschaftlicher Bericht, der notwendigerweise vom Finanzministerium hätte erstellt werden müssen, und die juristische Prüfung vor Unterzeichnung der Vereinbarung. Es gibt auch kein Dekret des Präsidenten über das Darlehen, und es wurde nicht einmal der Bericht der Zentralbank gefunden, der gesetzlich vorgeschrieben ist, um festzustellen, wie sich dieses Abkommen auf die Zahlungsbilanz des Landes auswirkt. Es liegen auch keine Informationen über Gerichtsstandsvereinbarungen für den Fall des Erlöschens von Verbindlichkeiten zwischen Argentinien und dem IWF vor. Damit ist unzweifelhaft sicher, dass die Kreditvergabe gegen die Verfassung Argentiniens, die Statuten des IWF und die allgemeinen Gesetze über Verwaltungsverfahren und der Finanzverwaltung verstößt.

Der argentinische Politiker und Historiker Alejandro Olmos, der sein Leben lang für ein internationales Insolvenzrecht und das Konzept der illegitimen Schulden stritt, hat diesen rechtsfreien Raum treffend analysiert: »In Ermangelung eines internationalen Rechts zur Regelung der Beziehungen zwischen Gläubigern und staatlichen Schuldnern, mit anderen Worten, in Ermangelung eines rechtlichen Rahmens für internationale Insolvenz oder Entschädigung für wirtschaftliche Schäden, ist keine dieser Einrichtungen, ebensowenig wie öffentliche oder private Banken, wegen rechtswidriger, korrupter oder illegitimer Kredite an staatliche Schuldner dem Risiko von Geldbußen oder Strafzahlungen ausgesetzt. Darüber hinaus trifft der durch grobe Fahrlässigkeit verursachte Schaden internationale Finanzinstitutionen nicht. In perverser Art und Weise folgt auf einen Schaden verursachenden Kredit ein weiterer, um den Schaden zu beheben, und die Schadensspirale dreht sich unaufhörlich weiter.«³

IWF auf der Anklagebank

Neoliberalismus und Demokratie sind unvereinbar.⁴ Das Geschäft des IWF besteht darin, im Auftrag der entwickelten Industrieländer seit Jahrzehnten dafür zu sorgen, dass Entwicklungs- und Schwellenländer des globalen Südens zahlungsfähig bleiben. Damit dies gelingt, benötigt der Fonds die Mitarbeit und Willfährigkeit nationaler Machteliten in den Schuldnerländern. Wie aus dem Schreiben der Senatoren hervorgeht, kann kein Zweifel darüber bestehen, dass der Fonds in der marktradikalen Regierung des Präsidenten Macri bestmögliche Verbündete für seinen Raubzug gefunden hatte. Macri selbst hat in einem Interview mit CNN mittlerweile zugegeben, dass die Mittel des IWF-Stand-by-Kredits praktisch in voller Höhe als Fluchtkapital genutzt worden sind.⁵ Der derzeitige Präsident Fernández hat frühzeitig gegenüber dem IWF seine Bereitschaft signalisiert, in Verhandlungen über eine Umstrukturierung einzutreten. Nicht nur unter Vertretern der Linken in der argentinischen Politik hielt man das angesichts der zusätzlichen Belastung durch die Pandemie für zuwenig. Auch im linksperonistischen Lager sind Stimmen zu hören, die einen signifikanten Schuldenschnitt fordern und Fernández vorwerfen, eine zu moderate Haltung gegenüber dem Fonds einzunehmen. Nach der relativ günstigen Einigung mit den privaten Gläubigern vom August vorigen Jahres hatten Fernández und sein Verhandlungsführer Guzman wohl etwas mehr Rückenwind für ihre Position erhofft.

Die Forderungen der Senatoren, mit denen das Schreiben an Kristalina Georgiewa endet, lesen sich in der Tat eher zurückhaltend. Es geht ihnen in erster Linie darum, die Wirtschaftspolitik Argentiniens für die kommenden Jahre nicht zu sehr zu belasten, weshalb sie konkret hinsichtlich der Refinanzierung der Schulden vorschlagen: a) Überprüfung der Zinsen, b) Wartezeit für den Beginn der jährlichen Zahlungen bis zum Jahr 2025, c) eine Tilgungsfrist von mehreren Jahrzehnten, damit die jährlichen Auszahlungen die Refinanzierung der Schulden nicht unhaltbar machen und sich nachteilig auf die argentinische Wirtschaft und die argentinische Gesellschaft auswirken.

Es sollte nicht vergessen werden, dass das Schreiben der Senatorinnen und Senatoren der Regierungspartei keineswegs die Verhandlungen vorwegnehmen wollte. Sein Sinn und Zweck ist ein anderer: Es ist ein Dokument der Anklage. Auf der Anklagebank sitzen aber nicht nur korrupte Personen wie Mauricio Macri und Christine Lagarde, sondern es sitzt dort auch das System der strukturellen Gewalt namens IWF, das im Auftrag des neoliberalen Kapitalismus und seiner Handlanger in den Regierungen des reichen Nordens agiert. Das Prinzip ist dabei einfach: Das Elend und der Hunger werden über erdrückende Schuldenlasten sozialisiert, während die Gewinne aus Spekulation und Kapitalflucht privatisiert werden.

Anmerkungen

1 Interview mit Joseph Stiglitz, in: Brand eins, Ausgabe 02/2003

2 Mercado de Cambios, Deuda y Formación de Activos Externos 2015–2019, S. 19

3 Alejandro Olmos: Todo lo que usted quiso saber sobre la deuda externa y siempre se lo ocultaron. Quiénes y como la contrajeron, 6a ed, Buenos Aires 2006, S. 39/40

4 Gustavo Campana: Prontuario. No hay neoliberalismo sin traición, Buenos Aires 2017, S. 17

5 https://www.pagina12.com.ar/380378-macri-reconocio-que-el-dinero-del-fmi-financio-la-fuga (8.11.2021)

Wolf Branscheid ist Politikwissenschaftler aus Heidelberg. Zwischen 2012 und 2018 lebte er in Argentinien.

Rückblick: Entwicklung ist möglich, aber nicht mit dem IWF

Das in den 1990er Jahren als neoliberales Modelland geltende Argentinien war durch die Umsetzung der Strukturanpassungsprogramme des IWF in eine ausweglose Situation geraten, an deren Ende 2002 nicht nur die Zahlungsunfähigkeit des Staates, sondern die Verarmung und Prekarisierung weiter Teile der Gesellschaft standen. Im Mai 2003 übernahm der Linksperonist Nestor Kirchner das Präsidentenamt und leitete eine wirtschafts- und finanzpolitische Kehrtwende ein. Eine binnenmarktorientierte Industrialisierungspolitik gekoppelt mit staatlichen Investitionen in die Infrastruktur und Förderprogrammen für Klein- und Mittelbetriebe (pymes), Kapitalverkehrskontrollen und eine aktive Sozialpolitik waren die tragenden Säulen dieser nationalen Entwicklungsstrategie. Sie trug alsbald Früchte: Das Land konnte sich nicht nur von der bis dato schwersten ökonomischen und sozialen Krise seit dem Ende der letzten Militärdiktatur erholen, sondern erlebte in den zwölf Jahren der Kirchner-Regierungen¹ eine Phase der politischen Stabilität, des wirtschaftlichen Aufschwungs und der sozialen Inklusion. Die Zahlen sprechen für sich: Zwischen 2003 und 2015 konnte die Rate der relativen Armut von 54,3 Prozent auf unter 21 Prozent und die der absoluten Armut von 25,2 Prozent auf fünf Prozent gesenkt werden, der Mindestlohn wurde um mehr als 1.300 Prozent angehoben, und nach Angaben der Weltbank ist es Argentinien gelungen, die Zahl der Menschen, die zur Mittelschicht gehören (definiert über das zur Verfügung stehende Einkommen), zu verdoppeln. Dieser Entwicklung entspricht die Verringerung des Gini-Index² im gleichen Zeitraum von 50,9 auf 40,9. Die Staatsverschuldung gemessen in Prozent des BIP (Bruttoinlandsprodukt) konnte von 139,2 Prozent (2003) auf 52,6 Prozent (2015) reduziert werden, was praktisch eine weitgehende Entschuldung bedeutet.

Im linksliberalen, progressiven Milieu Argentiniens spricht man deshalb zu Recht von einem »gewonnenen Jahrzehnt« (decada ganada). Dieser Erfolg war zu einem nicht unerheblichen Teil dem Umstand geschuldet, dass das Land es geschafft hatte, sich aus dem Würgegriff der multilateralen Finanzinstitutionen zu befreien. Als Präsident Néstor Kirchner am 15. Dezember 2005 die vorzeitige Rückzahlung der bis 2009 laufenden Überbrückungskredite des IWF in Höhe von 9,8 Milliarden US-Dollar ankündigte, fielen die Reaktionen nicht nur in Washington eher kühl aus. Auch in Argentinien gab es kritische Stimmen, die darauf verwiesen, dass die Schulden »illegitim« seien und deshalb überhaupt nicht zurückgezahlt werden sollten. Es ging Kirchner wohl in erster Linie darum, mit einem Befreiungsschlag die ständige Einmischung des IWF in die makroökonomischen Entscheidungen seiner Regierung zu beenden, was ihm durchaus gelang: »Es sollte bei der Bewertung dieser Maßnahme nicht vergessen werden, dass sie die harte Haltung der Regierung Argentiniens gegenüber den Forderungen der privaten Gläubiger gestützt hat, die im IWF den mächtigsten Garanten ihrer Interessen sehen. Mit der ›Auszahlung‹ des IWF und dem Verzicht auf weitere Überbrückungskredite vom IWF ist das Droh- und Erpressungspotential dieser internationalen Finanzinstitution erheblich gesunken.«³ Den neuen Handlungsspielraum nutzte die Regierung, um eine Politik der Umverteilung in Gang zu setzen und die Situation der Arbeitslosen und Geringverdienenden zu verbessern.

Selbst die Auswirkungen der schlimmsten Finanzkrise aller Zeiten nach dem Kollaps der US-Investmentbank Lehman Brothers 2008 waren in Argentinien nicht so deutlich zu spüren, wie man hätte vermuten können. Aufgrund der Abschottung von den internationalen Finanzmärkten blieben die Folgen dieser von außen stammenden Krise vergleichsweise begrenzt. Der Rückgang des BIP 2009 um lediglich 1,1 Prozent und der Anstieg der Arbeitslosenzahlen um einen Prozentpunkt hatten nicht nur mit der deutlich verbesserten Ausgangslage zu tun, sondern waren auch die Konsequenz einer antizyklischen Finanz- und Wirtschaftspolitik mit Maßnahmen wie Lohnsteuerentlastungen und der Ausgabenerhöhung des öffentlichen Sektors.

Anmerkungen

1 Néstor Kirchner 2003–2007 und Cristina Fernandez de Kirchner 2007–2015

2 Der Gini-Index gibt den Grad der Ungleichheit der Einkommensverteilung, z. B. in einem Land oder einer Region, nach dem häuslichen Pro-Kopf-Einkommen an. Im Falle der maximalen Gleichverteilung der Einkommen (d. h. jede Person bezieht exakt das gleiche Einkommen) nimmt der Gini-Index den Wert 0 an, während er im anderen Extremfall einer maximal ungleichen Einkommensverteilung (d. h. eine einzige Person bezieht das komplette Einkommen für sich alleine) den Wert 100 annimmt.

3 Dieter Boris, Anne Tittor: Der Fall Argentinien. Krise, soziale Bewegungen und Alternativen, Hamburg 2006, S. 55

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