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Aus: Ausgabe vom 02.11.2020, Seite 12 / Thema
Parlamentswahlen in Myanmar

Ende einer Illusion

Myanmar: Als 2015 die Partei von Aung San Suu Kyi an die Macht kam, waren die Erwartungen hoch, doch ihre Politik war enttäuschend. Zur Situation vor den Parlamentswahlen
Von Thomas Berger
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Die öffentliche Meinung über Aung San Suu Kyi hat sich auch im Ausland geändert. Demonstranten fordern, ihr wegen der Verfolgung der Rohingya den Friedensnobelpreis abzuerkennen (Jakarta, September 2017)

Wenn am 8. November die Bevölkerung Myanmars zur Stimmabgabe aufgefordert ist, wird dies die dritte allgemeine Wahl seit dem Ende der Militärdiktatur sein, die das Land – geographisches Bindeglied zwischen dem indischen Subkontinent und Südostasien – seit 1962 in unterschiedlicher Ausformung rund ein halbes Jahrhundert lang in eisernem Klammergriff hielt. Der erste Urnengang vor zehn Jahren war in jeglicher Hinsicht von der Übergangszeit geprägt. Eine Wahl, die noch nicht als vollständig demokratisch gelten kann und mit einem Sieg jenes Lagers endete, das zwar zivil zu sein beanspruchte, deren Vertreter jedoch früher als hochrangige Offiziere die Uniformen der repressiven Machthaber getragen hatten. Erst die Wahl 2015 brachte einen Wechsel – mit einer überwältigenden Mehrheit der Stimmen gelangte die Nationale Liga für Demokratie (NLD) unter ihrer Vorsitzenden, der Friedensnobelpreisträgerin Aung San Suu Kyi, an die Schalthebel der Macht.

Nun könnte das erste Mal in der jüngeren Geschichte des Landes eine gewählte Regierung von einer anderen abgelöst werden. Konkret geht es auch bei dieser Abstimmung allerdings um nur 330 der 440 Mandate im Unterhaus (Pyithu Hluttaw) und 168 der 224 Mandate im Oberhaus (Amyotha Hluttaw), die tatsächlich durch die Entscheidung der Wählerinnen und Wähler bestimmt werden – nach wie vor stellt das Militär laut den Verfassungsregularien in den Parlamenten auf allen Ebenen ein Viertel aller Abgeordneten, und diese werden von der Armeespitze ernannt. Suu Kyi und ihre Partei scheiterten vor einigen Monaten mit einem Vorstoß, daran etwas zu ändern und den Anteil der Parlamentarier in Uniform schrittweise mit jeweils fünf Prozent weniger pro Wahl zu verringern. Die Vetomacht, die das Militär mit der 25-Prozent-Regel quasi hat, zeigte dieser Praxistest. Die Armeevertreter wahrten die eigenen Privilegien, die sie sich in der Übergangsphase in die jetzige Verfassung geschrieben hatten.

Wie demokratisch ist der bevorstehende Urnengang also tatsächlich? Diese Frage stellt sich allerdings noch aus einem zweiten wichtigen Grund. Denn aufgrund einer Entscheidung der Nationalen Wahlkommission (UEC) vom 16. Oktober können die Einwohnerinnen und Einwohner in 56 der landesweit 330 Kommunen aus »Sicherheitsgründen« nicht an der Wahl teilnehmen. Es handelt sich um Gebiete in den Teilstaaten Kachin, Shan, Mon, Kayin und Rakhine. Also genau die Regionen, wo sich jener Bevölkerungsteil konzentriert, der nicht zum myanmarischen Titularvolk der Bamar (Birmanen/Burmanen) gehört, sondern zu den insgesamt 135 national anerkannten ethnischen Minderheiten. Etwa 1,5 Millionen der 38 Millionen Wahlberechtigten wird damit ihr Grundrecht vorenthalten. In einigen Fällen mögen die angeblichen Sicherheitsbedenken tatsächlich gerechtfertigt sein – gerade in Rakhine gab es auch in den letzten Tagen und Wochen immer wieder Gefechte zwischen Regierungstruppen und der Arakan Army (AA), der wichtigsten der dort aktiven Rebellengruppen. Drei NLD-Kandidaten wurden sogar von der AA entführt. Ein Großteil der nordwestlich gelegenen und an Bangladesch grenzenden Region ist schon seit einiger Zeit de facto ein Bürgerkriegsgebiet, in dem eine geordnete Stimmabgabe aufgrund der eskalierenden Lage kaum möglich erscheint und die Einwohner besonders umkämpfter Ortschaften ohnehin geflohen sind. Doch wie unter anderem das größte Onlinenachrichtenportal des Landes, The Irrawaddy, kürzlich in einem Beitrag verdeutlichte, fallen unter die behördliche Wahlabsage durchaus auch Landstriche, wo es seit Jahren friedlich ist und alle Voraussetzungen für einen kontrollierten Ablauf gegeben sind, um den Bürgerinnen und Bürgern die Ausübung ihrer Stimmabgabe zu ermöglichen. Die von reichlich Kritik begleitete Entscheidung der Wahlkommission lässt damit Zweifel an einer umfassend freien und fairen Wahl aufkommen.

Verfolgung der Rohingya

Hinzu kommt der Ausschluss der Rohingya: Die Angehörigen dieser muslimischen Minderheit, die im Teilstaat Rakhine ihre Heimat hat, sind per se nicht wahlberechtigt, weil Myanmar – sowohl die frühere Militärdiktatur als auch die NLD-Administration – ihnen seit Jahrzehnten die Staatsbürgerschaft vorenthält. Für viele, auch in Intellektuellenzirkeln und bis hinauf in die Spitzen der Politik, sind die Rohingya bis heute eine Art kollektiver Fremdkörper, entsprechend zumeist nur als »Bengalis« bezeichnet, weil ihre Vorfahren dereinst aus eben diesem Teil des damaligen Britisch-Indien kamen. Allerdings ist dies bereits vier bis fünf Generationen her.

Laut den Vereinten Nationen gelten die Rohingya als eine der am stärksten diskriminierten und verfolgten Minderheiten weltweit. Dies zeigte sich abermals vor drei Jahren, als es im Zuge einer brutalen Militäroffensive einen Massenexodus ins benachbarte Bangladesch gab. Ausgehend von Überfallen der kleinen und zuvor kaum in Erscheinung getretenen Rebellengruppe Arakan Rohingya Salvation Army (ARSA) auf mehrere Grenzposten und Polizeistationen im August 2017, setzten die Einheiten der Armee als Vergeltung teilweise komplette Dörfer in Brand, wie später Menschenrechtsverbände und Hilfsorganisationen auch anhand von Luftbildern nachwiesen. Die Soldaten vergewaltigten, folterten und mordeten. Binnen nur vier bis fünf Monaten flohen rund 770.000 Männer, Frauen und Kinder über die Grenze ins Nachbarland Bangladesch, wo sie zunächst humanitäre Aufnahme fanden, bis heute aber in riesigen Lagerkomplexen der Region Cox’s Bazar unter schlimmsten Bedingungen ausharren müssen. Von der lokalen Bevölkerung und der politischen Spitze in Dhaka werden sie als Belastung gesehen, die man am liebsten eher heute als morgen los wäre. Mehrere Anläufe zu ihrer Rückführung unter Einbeziehung der örtlichen Vertretungen des UN-Flüchtlingshilfswerks (UNHCR) und der International Organisation for Migration (IOM) in den letzten anderthalb Jahren schlugen aber fehl: Den Geflüchteten, so schlecht es ihnen in den überfüllten und durch die Coronapandemie zusätzlich bedrohten Lagern gehen mag, fehlt schlicht der Glaube, dass der Heimatstaat Myanmar nach einer Rückkehr ihre Sicherheit garantieren wird, auch wenn es dazu amtliche Zusicherungen von höchster Stelle geben mag. Der Ausschluss von der Stimmabgabe betrifft jedoch nicht nur die in Bangladesch Ausharrenden, sondern auch all jene Rohingya, die noch in Myanmar leben.

Wie schon die vorangegangenen Wahlen, ist auch der bevorstehende Urnengang ein Zweikampf: Auf der einen Seite stehen Suu Kyi und die NLD, die zumindest gute Aussichten haben, trotz wohl nicht unerheblicher Stimmenverluste erneut stärkste Kraft mit einer eigenen Mehrheit zu werden. Auf der anderen die Union Solidarity and Development Party (USDP), die sich trotz demokratischer Fassade nach wie vor als Statthalterin des früheren Regimes sieht und von Politikern dominiert wird, die noch vor wenigen Jahren im Rang eines Generals, Obersts oder Majors standen.

Die beiden Parteien verkörpern gegensätzliche Gesellschaftsentwürfe: Die USDP propagiert einen starken Staat mit notfalls autoritärer Prägung, wohingegen die NLD für eine weitergehende Demokratisierung eintritt, wozu auch ein Zurückdrängen des Einflusses der Militärs gehört. Denn diese haben über ihren festen Anteil von einem Viertel der Abgeordneten hinaus direkten Zugang zum Kabinettstisch und kontrollieren die Schlüsselministerien für Verteidigung, Inneres und Grenzschutz. Oberbefehlshaber General Min Aung Hlaing agiert sogar als zweites Machtzentrum, das jede zivile Oberhoheit über die Armee in Frage stellt.

Zweierlei Machtzentren

Die vergangenen fünf Jahre waren geprägt von einem stetigen Machtgerangel zwischen diesen Polen. Suu Kyi, die aufgrund eines speziellen Gesetzes nicht selbst Präsidentin werden durfte (wegen der britischen Pässe ihrer Söhne und ihres verstorbenen Ehemanns), hat es dennoch geschafft, sich eine effektive Kontrolle über die Regierung zu sichern, indem sie kurzerhand einen Vertrauten in das nominell höchste politische Amt des Landes beförderte und für sich selbst (neben der Rolle als Außenministerin und weiteren Zuständigkeiten) die neue, verfassungsrechtlich nirgendwo festgeschriebene Position der Staatsrätin schuf. Bei ihr laufen damit alle Entscheidungsstränge des NLD-gelenkten Regierungsteils zusammen, während der Armeechef sein eigenes Süppchen kocht. Die Erweiterung eigener Kompetenzen auszuloten und Grenzen neu abzustecken, ohne die Militärspitze allzu sehr zu verärgern, war die Leitlinie Suu Kyis und ihres Teams.

In ihren Amtsantritt waren seinerzeit allzu hohe Erwartungen gesteckt worden – dass Suu Kyi viele gar nicht würde erfüllen können, sei es aus Mangel an ausreichend Zeit, finanziellen Ressourcen oder auch wegen des von der Armee an verschiedenen Stellen klar begrenzten Gestaltungsspielraums, war bei nüchterner Betrachtung von Anbeginn klar. Für viele Einwohnerinnen und Einwohner war »die Lady«, die immerhin 17 Jahre ihres Lebens unter Hausarrest und kurze Phasen sogar in Haft zugebracht hatte und so weltweit zu einer Ikone der Demokratiebewegung geworden war, allerdings eine regelrechte Lichtgestalt, von der sie sich eine komplette Umkrempelung des bisherigen Machtgefüges wie auch eine ganz konkrete Verbesserung der eigenen Lebensverhältnisse in kurzer Zeit erhofften. Beides ging zu weiten Teilen (noch) nicht in Erfüllung, wie am Ende der fünfjährigen Legislatur konstatiert werden muss. Das hat für allerlei Enttäuschung gesorgt. Obgleich viele auch diesmal wohl wieder ihr Kreuz bei den NLD-Kandidatinnen und -kandidaten machen dürften, geschieht dies mit weitaus weniger Begeisterung als noch 2015.

Der Rückgang der seinerzeit hohen Popularität ist relativ einfach zu erklären: Zwar hat Myanmar zweifelsfrei Fortschritte gemacht, doch auf vielen Feldern hat die Regierung – selbst wenn man realistische Erwartungen hatte – nicht »geliefert«. Ausländische Hilfsorganisationen, Berater und Investoren ebenso wie einfache Bürger und einheimische Unternehmer beklagen anhaltende Ineffizienz, Überforderung und Korruption – von den nationalen Ministerien bis zur regionalen Ebene. Suu Kyi fehlte zu Beginn ein ausgefeiltes Regierungsprogramm. Dass sich hinter den Slogans von »Demokratisierung« und »Entwicklung« kein roter Faden und konkrete Handlungsanleitungen verbargen, hatten die Menschen im Wahlkampf vor fünf Jahren noch großzügig übersehen. Hinzu kam jedoch die fehlende Erfahrung nahezu aller Minister und nachgeordneter Amtsträger, und auch der geradezu selbstherrliche Führungsstil Suu Kyis trug nicht dazu bei, effiziente Verwaltungsstrukturen aufzubauen. Selbst hochrangige Mitglieder der eigenen Partei beklagten zuletzt, auf regionaler Ebene kaum eigene Spielräume zu haben und von der Zentrale gegängelt zu werden. Viele Projekte wurden angesichts ausufernder Bürokratie und eines Wirrwarrs an Kompetenzen aufgeschoben. Auffällig ist außerdem, dass tatsächliche Verbesserungen etwa durch Infrastrukturförderung vor allem in den mehrheitlich von Bamar bewohnten zentralen Regionen stattfinden.

Die wirtschaftliche Lage

Das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts, das im Jahr des Regierungsantritts 2015 bei 7,0 Prozent lag und seither zwischen 5,8 Prozent (2017) und 6,8 Prozent (2019) schwankte, ist an sich beachtlich. Doch nur ein kleiner Teil der Bevölkerung profitiert davon spürbar. So gibt es rund um die Wirtschaftsmetropole Yangon, das benachbarte Bago sowie die nördlich davon erst wenige Jahre vor Ende der Diktatur künstlich geschaffene Hauptstadt Naypyidaw und das zweitgrößte urbane Zentrum Mandalay beispielsweise zahlreiche gut ausgebaute neue Straßen. Gerade Yangon hat einen regelrechten Boom erlebt und wartet mit komplett neuen Wohnvierteln und hochmodernen Einkaufszentren auf – mit dem Schönheitsfehler, dass die meisten in letzteren nur die Auslagen in den Schaufenstern bestaunen können. Bodenpreise und Mieten sind so in die Höhe geschnellt, dass sich so mancher das Leben im heutigen Yangon gar nicht mehr leisten kann. Dennoch übt die Glitzermetropole, wo sich auch verkehrstechnisch einiges getan hat, nach wie vor eine immense Sogwirkung aus – und steht mit Hochhäusern und Nobelcafés in einem krassen Gegensatz fast zum kompletten Rest des Landes.

Je weiter aufs flache Land und in die peripher gelegenen Gebiete der ethnischen Minderheiten man kommt, um so weniger ist vom Anbruch der neuen Ära und vom wirtschaftlichen Aufschwung zu spüren. Noch immer gibt es jede Menge Ortschaften, die nicht einmal einen Strom- und Straßenanschluss haben. Wer beispielsweise von seinem Heimatdorf aus über Rumpelpisten oder per Boot als Patient fünf bis acht Stunden braucht, um überhaupt eine medizinische Einrichtung zu erreichen, für den sind die Lebensverhältnisse nach wie vor schlecht – mögen die politischen Rahmenbedingungen auch nicht mehr diktatorisch, sondern demokratisch sein. Ob Schulbauten, befestigte Straßen, eine Krankenstation oder lokale Jobperspektiven – die Hoffnungen der meisten Bürger blieben unerfüllt, auch wenn sie noch so bescheiden waren. Mit einem im März beschlossenen Nothilfepaket im Umfang von 72 Millionen Dollar (das vor Jahresende noch aufgestockt werden soll) versucht die Regierung, trotz der Folgen der Coronapandemie 2020 wenigstens ein bescheidenes Wirtschaftswachstum zu sichern und mit Sonderkrediten oder Stundung vor allem kleine und mittlere Unternehmen vor drohenden Pleiten zu bewahren.

Die Ernüchterung ist in den sieben »States«, die nach den zahlenmäßig größeren Minderheiten benannt sind, noch weitaus größer als in den von den Bamar dominierten Regionen. Vor fünf Jahren hatten es Suu Kyi und die NLD geschafft, sich gegen die Konkurrenz zahlreicher ethnischer Parteien selbst in deren Hochburgen zu behaupten und so am Ende eine überragende Mehrheit zu erhalten. Das dürfte dieses Mal weit weniger eindeutig ausfallen. Insgesamt treten 94 zugelassene Parteien an, und eine Mehrheit der Experten rechnet damit, dass die Zusammensetzung in den neuen Parlamenten deutlich fragmentierter ausfallen dürfte. Minderheitenparteien, die 2015 das Nachsehen hatten, können diesmal auf reichlich »Fruststimmen« hoffen. Loyalitäten in der eigenen ethnischen Gruppe werden eine deutlich stärkere Rolle spielen – nicht zuletzt, weil Suu Kyis Regierungsmannschaft auch die versprochene Dezentralisierung schuldig geblieben ist.

Ambivalente Teilerfolge

Zumindest kleinere Teilerfolge hat es beim schwierigen Ringen um einen generellen Friedensschluss samt föderaler Neuordnung gegeben. Noch unter der Übergangsadministration des früheren Generals Thein Sein im Präsidentenamt war es gelungen, mit einigen Rebellengruppen ein Nationales Waffenstillstandsabkommen (NCA) auf den Weg zu bringen. Unter Suu Kyi haben weitere Organisationen inzwischen dieses Dokument unterschrieben. Doch einige der militärisch stärksten Gruppen wie die Kachin Independent Army (KIA) oder die aktuell besonders häufig in Gefechte verstrickte AA und ihre Partner in der sogenannten Nordallianz sind noch immer nicht an Bord. Temporär gab es zwar mal von den Regierungstruppen, mal von den Rebellen erklärte Waffenruhen. Von Dauer waren sie jedoch nicht. Hoffnung gibt lediglich, dass trotz allem die Gespräche auch mit diesen Bewegungen nicht völlig abgerissen sind.

Derweil beklagen selbst NCA-Unterzeichner wie zum Beispiel die Karen National Union (KNU) und andere, dass die gemeinsame Überwachung des Regelwerks nicht ordentlich funktioniere und der neue Panglong-Friedensprozess nach zunächst positiven Ansätzen zuletzt spürbar ins Stocken geraten sei. Suu Kyi wollte, auch durch diese Namensgebung, an eine Initiative anknüpfen, die ihr ermordeter Vater, der Unabhängigkeitsheld Aung San, 1947 gestartet hatte, um die diversen Minderheiten aktiv in die Konzepterarbeitung für das künftige Staatsgefüge einzubinden. Das Vorläufergebilde war von den britischen Kolonialherren schon 1932 von Britisch-Indien abgespalten worden, und Myanmar trägt als Vielvölkerstaat bis heute schwer daran, dass Grundsatzfragen des Miteinanders damals nicht abschließend geklärt wurden.

Im Vorfeld der Wahlen blieb es gleichwohl ruhiger als von manchen befürchtet, was nicht zuletzt wohl an der Coronapandemie lag. Zwar hatte sich Myanmar bei den Infektionszahlen zunächst mehrere Monate vergleichsweise gut gehalten – auch wenn die offizielle Statistik angesichts mangelnder Testkapazitäten schon in der ersten Jahreshälfte nur bedingte Aussagekraft hatte. Als notwendig erachtete Einschränkungen lähmten das ohnehin schon verringerte Wirtschaftswachstum weiter, und spätestens seit September hat sich das Virus gerade im Großraum Yangon derart explosionsartig ausgebreitet, dass die größte Metropole des Landes weitgehend unter Quarantäne gestellt werden musste, um noch Schlimmeres zu verhindern. Das ging zu Lasten des Wahlkampfes und einer demokratischen Informationsbeschaffung, denn auch die Zeitungen mussten temporär den Druck ihrer Printausgaben einstellen. Viele kritische Nachfragen der Bürgerinnen und Bürger an die Politik kommen damit unter die Räder.

Offene Konflikte

Kritisch beäugt werden nicht zuletzt das höchst umstrittene Verhältnis zum großen Nachbarn China und die Frage, wie es in Zukunft gestaltet werden soll. Fakt ist, dass die Führung in Beijing schon zur Zeit der Diktatur in Myanmar lange der einzige außenpolitische Verbündete des damals durch westliche Sanktionen weitgehend isolierten Landes war und die Volksrepublik sich weiterhin als besondere Schutzmacht Myanmars begreift. Der chinesische Einfluss ist überaus komplex und vielfältig, seien es direkte und indirekte Verbindungen zu diversen Rebellengruppen oder auch wirtschaftliche und geostrategische Interessen. China ist vor allen anderen Ländern, die sich nach dem Ende der Militärherrschaft ein möglichst großes Stück vom Kuchen zu sichern trachteten, der größte Investor und »Entwicklungshelfer«. Ohne die Milliarden aus Beijing wäre so manches Infrastrukturprojekt, teils offiziell eingebunden in das Netzwerk der »Neuen Seidenstraße« (Belt and Road Initiative, BRI), nicht vorstellbar. Einige befürchten auf dieser Basis statt echter Hilfe aber auch eine zu große einseitige Abhängigkeit. Gegen den geplanten Myitsone-Staudamm im Norden, der eigentlich schon von der Vorgängeradministration Thein Sein auf Eis gelegt worden war, gibt es nicht nur bei den primär betroffenen Kachin starke Widerstände. Auch von Umweltverbänden kommt Kritik. Sie befürchten unkalkulierbare Schäden, sollte der Oberlauf des Irrawaddy, der blauen Lebensader des ganzen Landes, tatsächlich einmal dort aufgestaut werden. Einen echten, offenen Diskurs darüber gibt es nicht – ebensowenig wie über Korruption oder über die Hassreden gegen religiöse Minderheiten, die von radikalen Teilen des buddhistischen Klerus in den letzten Jahren immer unverblümter verbreitet wurden.

Fakt ist: Das Ansehen Suu Kyis hat wegen zahlreicher Versäumnisse bei den eigenen Landsleuten gelitten. Im Ausland ist die einst umjubelte Demokratieikone durch ihre Haltung im Rohingya-Konflikt geradezu zur Unperson geworden. Sie hat sich bis hin zu ihren Statements bezüglich der von Gambia eingereichten Völkermordklage vor dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag stets schützend vor das Militär gestellt. Zwischenzeitlich gab es sogar Forderungen, ihr deswegen nachträglich den Friedensnobelpreis abzuerkennen. Andere Auszeichnungen beispielsweise von Universitäten oder Städten hat sie bereits eingebüßt. In Myanmar selbst sehen allerdings viele, für die eine Rückkehr der USDP an die Macht keine Option darstellt, bei aller Enttäuschung und nachvollziehbaren Kritik an der »Lady« keine echte Alternative. Dass die ausländischen Direktinvestitionen nach jüngsten Meldungen dieses Jahr trotz Corona bei 98 Prozent der Planzahlen liegen, sind gute Neuigkeiten für die Regierung. Andererseits kommt es wiederum sehr ungelegen, dass vergangene Woche Aung Kyi, Chef der nationalen Antikorruptionskommission, öffentlich eingestand, dass es beim Zurückdrängen der Korruption kaum Fortschritte gegeben habe. Wie Aung Kyi von den Eleven News zitiert wird, liege das Problem auch im Fehlen einer kohärenten Antikorruptionsstrategie, die erst jetzt in Arbeit sei. Doch auch die Wahlkommission musste sich in den letzten Tagen immer deutlichere Kritik gefallen lassen. Diverse ethnische Parteien – von der Mon Unity Party (MUP) über die Kachin State People’s Party (KSPP) bis zur Shan Nationalities League for Democracy (SNLD) – warfen der Wahlkommission UEC unter anderem gegenüber BNI online vor, nicht wirklich unabhängig zu sein, sondern als verlängerter Arm der NLD-Administration zu agieren.

Thomas Berger schrieb an dieser Stelle zuletzt in der Ausgabe vom 5. August über die Parlamentswahlen in Sri Lanka.

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