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Aus: Ausgabe vom 23.09.2020, Seite 12 / Thema
Europäisches Kriegsgerät

Volles Rohr

Das Europäische Parlament macht mit seinem jüngst verabschiedeten Bericht über Waffenexporte der Rüstungsindustrie erhebliche Zugeständnisse
Von Özlem Alev Demirel und Jürgen Wagner
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Exportschlager in Kriegsgebiete: Der deutsche Kampfpanzer »Leopard 2« (Tag der offenen Tür im Bundesverteidigungsministerium, 17.8.2019)

In Sachen Rüstungsexporte ist die Europäische Union (fast) Spitze: In der aktuellen Rangliste des Stockholmer Friedensforschungsinstituts (SIPRI) behaupten die EU-Staaten mit einem Anteil von 26 Prozent Platz zwei auf der Rangliste der größten Waffenlieferanten. Die oft gerühmten »restriktiven« europäischen Rüstungsexportrichtlinien existieren augenscheinlich nur auf dem Papier, in der Praxis sind sie löchrig wie ein Fischernetz. Durch länderübergreifende Rüstungsgroßprojekte sollen sie weiter ausgehöhlt werden. Das ist deshalb um so ärgerlicher, als das Europäische Parlament, das zuletzt in diesen Fragen noch halbwegs brauchbare Positionen bezogen hatte, in seinem vorige Woche mehrheitlich verabschiedeten »Bericht über Waffenexporte« Töne anschlägt, die nach deutlich mehr Rüstung klingen.

Traurige Bilanz

Jährlich sind die EU-Staaten dazu verpflichtet, ihre Daten zu Rüstungsexportlizenzen und tatsächlichen Ausfuhren – in der Praxis tun sie es häufig mehr schlecht als recht – an die EU zu übermitteln. Auf diesen Zahlen basiert auch die Datenbank des »European Network Against Arms Trade« (ENAAT). Für die Jahre 1999 bis 2008 lassen sich Rüstungsexporte im Wert von durchschnittlich sieben Milliarden Euro errechnen. Dieser Betrag verdoppelte sich von 2009 bis 2018 nahezu auf 13,9 Milliarden Euro pro Jahr (neuere Zahlen liegen bis heute nicht vor).

Jeder Waffenexport ist problematisch, aber sicher gibt es Länder, in denen sie noch mehr Unheil als ohnehin schon anrichten. Als Beispiele hierfür können die wichtigsten Länder, die im Jemen Krieg führen, sowie die Türkei genannt werden. Allein 2018 gingen nach Saudi-Arabien gemäß der an die EU übermittelten Daten EU-Exporte im Umfang von 1,94 Milliarden Euro, nach Ägypten für 1,36 Milliarden Euro, in die Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) für 393 Millionen Euro und in die Türkei im Umfang von 663 Millionen Euro. In den vergangenen zwanzig Jahren wurden nach Saudi Arabien EU-Rüstungsgüter im Wert von 17,9 Milliarden Euro geliefert, an die VAE gingen 11,1 Milliarden Euro und an Ägypten 7,4 Milliarden Euro, während es bei der Türkei 4,8 Milliarden Euro waren.

All diese Exporte verstoßen gegen die EU-Exportrichtlinien, ein Wahnsinn, der wie das Beispiel Deutschland zeigt, Methode hat: »Nach Ermittlungen des BICC (Bonn International Center for Conversion, Internationales Konversions­zentrum Bonn, eines der fünf deutschen Friedensforschungszentren, jW) hat die Bundesregierung im Jahr 2018 3.742 Lizenzen für die Ausfuhr von Rüstungsgütern in 61 Staaten erteilt, die mindestens hinsichtlich eines der acht Kriterien des Gemeinsamen Standpunktes der EU als problematisch eingestuft werden können.«¹

Wackliger Standpunkt

Der Kern der europäischen Rüstungsexportrichtlinien besteht aus acht Kriterien, die mit dem »Gemeinsamen Standpunkt betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern« vom Dezember 2008 rechtlich bindend wurden. Er besagt, dass eine Rüstungsexportlizenz bei Verletzung der Kriterien eins bis vier grundsätzlich abgelehnt und eine Verweigerung bei Verstoß gegen die Kriterien fünf bis acht zumindest ernsthaft erwogen werden sollte. Demnach müssen Empfängerländer unter anderem die Menschenrechte sowie das humanitäre Völkerrecht respektieren (Kriterium 2), und es dürfen keine Exporte in Krisengebiete erfolgen (Kriterium 4). Ferner sollte etwa auch die Entwicklungsverträglichkeit gewährleistet sein, indem in kein Land exportiert werden soll, das sich diese Ausgaben aufgrund seiner Finanzlage eigentlich nicht leisten kann (Kriterium 8). Allerdings ist es offensichtlich, dass der Gemeinsame Standpunkt nicht greift, die Frage ist deshalb warum.

Die zentrale Schwäche des Gemeinsamen Standpunkts besteht darin, dass die Nationalstaaten die Kriterien auslegen können, wie es ihnen gerade beliebt. Es fehlt an einer unabhängigen Kontrolle, ob die Kriterien eingehalten werden – und vor allem existieren keine Sanktionsmechanismen, sollte eine Verletzung vorliegen. Ob ein Land wie etwa Saudi-Arabien also die Menschenrechte verletzt (Kriterium 2), kann jedes EU-Land für sich selbst entscheiden. Das Ergebnis dieser Beliebigkeit ist ebenso fatal wie politisch erwünscht: »Obwohl auf dem Papier ein Regelwerk für Rüstungsexporte der Mitgliedstaaten existiert (…), haben in der Praxis immer wieder nationale Interessen Vorrang.«²

Auch bei einem weiteren wichtigen Ziel greift der Gemeinsame Standpunkt nicht, nämlich dabei, eine möglichst umfassende Rechenschaftspflicht zu etablieren. Festgelegt ist zwar, dass die jährlichen Berichte der Arbeitsgruppe »Ausfuhr konventioneller Waffen« des Rates der Europäischen Union (»Working Party on Conventional Arms Exports«, Coarm) im Amtsblatt abgedruckt und damit öffentlich zugänglich gemacht werden müssen (zuvor mussten sie nur dem Rat übersandt werden). Doch auch hier wurden – erneut mutmaßlich gewollt – eine Reihe von Schlupflöchern gelassen: Es fängt damit an, dass die Daten erst spät übermittelt und noch später veröffentlicht werden: Der aktuelle 21. Coarm-Bericht für das Jahr 2018 wurde erst am 30. Dezember 2019 veröffentlicht. Darüber hinaus fehlt es auch hier an Sanktionsmöglichkeiten, die Mitgliedstaaten zur Übermittlung vollständiger und vergleichbarer Daten zu »ermuntern«. Das führt dazu, dass für die beiden jüngsten Berichte lediglich 19 Staaten vollständige Angaben machten. Für den aktuellen Bericht lieferten neben Deutschland auch Belgien, Zypern, Griechenland, Lettland, Malta und Großbritannien keine Zahlen zu den tatsächlich getätigten Exporten.

Bei den erteilten Exportlizenzen liefert Deutschland nur die Werte für Einzelgenehmigungen, nicht aber für Sammellizenzen. Noch einfallsreicher darin, die Daten über erteilte Exportlizenzen zu verfälschen, agiert Frankreich, das hier seit 2014 auch die Werte sämtlicher Anbahnungsgespräche mit hineinzählt. Dies erklärt, weshalb die französischen Exportlizenzen 2013 noch einen Wert von 9,5 Milliarden Euro gehabt, dann aber im Folgejahr auf 73 Milliarden Euro nach oben geschnellt sind und 2015 sogar 151 Milliarden Euro erreicht haben sollen. Seriöse Aussagen über europaweit erteilte Ausfuhrlizenzen lassen sich auf dieser Grundlage faktisch nicht treffen.

Kleine Verbesserungen konnten in der jüngsten Neufassung des Gemeinsamen Standpunkts vom 16. September 2019 zwar verankert werden. Zu nennen ist vor allem der Versuch, den Coarm-Bericht früher zu veröffentlichen und besser zugänglich als bislang zu gestalten – die Daten sollen künftig bis spätestens 30. Juni übermittelt und in einer Onlinedatenbank zur Verfügung gestellt werden. Davon abgesehen blieben aber alle Schwachstellen erhalten, und insofern ist es kein Wunder, wenn selbst Rüstungsexportbefürworter zu dem Ergebnis gelangten, die Neufassung sei »eher kosmetischer Natur«.³

Fonds für Rüstungsexporte

In den Brüsseler Chefetagen ist die Vorstellung fest verankert, eine Weltmacht Europa müsse zwingend auf eine starke einheimische Rüstungsindustrie zurückgreifen können. Allein von den Aufträgen »ihrer« jeweiligen Staaten können die Unternehmen aber nicht überleben, weshalb größere Auftragsvolumina in Form europaweiter Großprojekte angestrebt werden. Und selbst dies würde nicht ausreichen, sollte der »Erfolg« auf den Exportmärkten ausbleiben. Schon im Juli 2015 berief die damalige EU-Industriekommissarin Elzbieta Bienkowska eine 16köpfige »hochrangige Gruppe« aus Industrievertretern und Militärpolitikern ein, in deren Abschlussbericht es hieß: »Die Steigerung der Exporte trägt wesentlich dazu bei, die kritische Masse europäischer Rüstungsunternehmen zu erhalten. (…) Ohne Exporte würden viele EU-Unternehmen (…) ums Überleben kämpfen.«⁴

Die Forderungen dieser Gruppe flossen in die späteren Vorschläge der Kommission ein, mit dem »Europäischen Verteidigungsfonds« (EVF) erstmals einen offiziellen Rüstungshaushalt im EU-Budget 2021 bis 2027 zu verankern. Erklärtermaßen soll der EVF Großprojekte anschieben und so die Rüstungsindustrie wettbewerbs- und damit auch exportfähiger machen: »Der Fonds soll Kooperationsprogramme in Gang bringen, die ohne einen EU-Beitrag nicht zustande kämen. Er ist als ein Instrument zur Förderung der Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit der technologischen und industriellen Basis der europäischen Verteidigung konzipiert und trägt damit zur strategischen Autonomie der EU bei.«⁵

Werden europaweite Rüstungsprojekte im Rahmen der »Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit« entwickelt, mit der die Herausbildung eines europäischen Rüstungskomplexes forciert werden soll, erhalten sie eine höhere Finanzierung aus dem künftigen EVF. Die Höhe des Verteidigungsfonds variierte in diversen Vorschlägen von Kommission und Rat; beim bislang letzten Vorstoß einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf ihrem Gipfeltreffen Ende Juli 2020 darauf, 7,014 Milliarden Euro für den Europäischen Verteidigungsfonds einzustellen (in Preisen von 2018). Durch nationale Kofinanzierungen ergibt sich aber ein Betrag zwischen 30 und 40 Milliarden Euro, der so für europäische Rüstungsprojekte mobilisiert werden soll. Die ersten 525 Millionen Euro aus einem EVF-Vorläufer flossen bereits, allein 100 Millionen Euro davon für die Entwicklungskosten einer bewaffneten Eurodrohne. Als nächstes stehen die milliardenschweren deutsch-französischen Großprojekte für neue Kampfpanzer und Kampfflugzeuge an.

Allerdings bleibt für die Rüstungskooperationsprojekte ein Problem, das die französische Botschafterin in Deutschland, Anne-Marie Descôtes, überaus prägnant auf den Punkt brachte: »Der europäische Markt allein reicht nicht aus, um die großen deutsch-französischen und europäischen Ausrüstungsvorhaben wirtschaftlich tragfähig zu machen, wie den neuen deutsch-französischen Kampfpanzer oder die nächste Generation von Kampfflugzeugen.«⁶

Gleichzeitig sah vor allem Frankreich (aber auch andere Länder) in den vermeintlich zu restriktiven deutschen Richtlinien eine Gefahr für die eigenen Exportmöglichkeiten, so dass zwischenzeitlich offen gewarnt wurde, künftig nur noch »deutschfreie« Produkte bauen zu wollen. Dies versetzte Politik und Industrie in Deutschland derart in Alarm, dass fieberhaft nach einer Lösung gesucht und mit dem Aachener-Vertrag auch gefunden wurde.

Blankoscheck

Mit dem Aachener Vertrag vom Januar 2019 reklamierten Deutschland und Frankreich die Führung in europäischen Rüstungsfragen für sich. Über die »Erarbeitung gemeinsamer Verteidigungsprogramme« soll der Ausbau eines europäischen Rüstungskomplexes vorangetrieben werden. Dazu muss aber eine Lösung für das Exportproblem gefunden werden: »Beide Staaten werden bei gemeinsamen Projekten einen gemeinsamen Ansatz für Rüstungsexporte entwickeln.«⁷

Was dies bedeutet, wurde dann in einem Zusatzabkommen zum Aachener Vertrag im Oktober 2019 offenbart. Darin wird eine nahezu unüberwindbare Hürde aufgestellt, den Export gemeinsamer Rüstungsprojekte zu blockieren: »Eine Vertragspartei widerspricht einer von der anderen Vertragspartei beabsichtigten Verbringung oder Ausfuhr an Dritte nicht, außer in dem Ausnahmefall, in dem ihre unmittelbaren Interessen oder ihre nationale Sicherheit dadurch beeinträchtigt würden.«⁸

Doch die Vereinbarung geht sogar noch einen Schritt weiter, indem eine sogenannte De-minimis-Regelung eingeführt wurde: Sollten in einem Produkt weniger als ein Fünftel der Komponenten aus einem Land verbaut sein, verzichtet es künftig gleich komplett auf ein Exportgenehmigungsverfahren: »Die Vertragsparteien verfahren nach dem ›De-minimis‹-Grundsatz bei einem Zulieferanteil bis zu einem prozentualen Schwellenwert von 20 Prozent des Wertes des zu verbringenden oder auszuführenden Gesamtsystems.«⁹

Die De-minimis-Regel wurde am 31. März 2020 im Bundesanzeiger veröffentlicht und trat am 1. April 2020 in Kraft, was von der »Gemeinsamen Konferenz Kirche und Entwicklung« (GKKE) mit folgenden Worten kritisiert wurde: »Insbesondere die De-minimis-Grenze von 20 Prozent ermöglicht eine völlig neue Politik. Aus GKKE-Sicht ist ein derart hoher Wert unverantwortlich und untragbar, denn damit wäre eine weitgehende Aufgabe der bisherigen deutschen, für den Drittlandsexport geltenden restriktiven Exportregeln verbunden, zumal eine unmittelbare Bedrohung der nationalen Sicherheit des Komponentenlieferlandes nur in ganz seltenen Ausnahmefällen gegeben sein dürfte, die 20-Prozent-Grenze oft unterschritten ist oder durch Stückelung unterschritten wird.«¹⁰

Ziel Aufrüstung

In regelmäßigen Abständen fertigt der Auswärtige Ausschuss des Europäische Parlaments einen Bericht über Waffenexporte an, der nach einem langen Verhandlungsprozess im Regelfall auch im Plenum als Entschließung verabschiedet wird. Darin wurden in früheren Versionen relativ kritische Töne angeschlagen und eine Reihe sinnvoller Verbesserungen angemahnt. Auch im neuesten Bericht, der am 17. September 2020 vom Europäischen Parlament verabschiedet wurde, sind wieder einige wichtige Änderungsvorschläge enthalten, insbesondere die nach einer Einführung von Sanktionsmöglichkeiten, die im Verhandlungsprozess auch eine der Kernforderungen der Linksfraktion Gue/NGL war. Allerdings wird diese Forderung inzwischen bloß noch stark abgeschwächt erhoben, mit der Einschränkung auf Rüstungsvorhaben, die aus dem EU-Haushalt mitfinanziert werden. In der früheren Entschließung von 2018 hieß es noch deutlich schärfer: »Das Europäische Parlament (…) hält es für erforderlich, einen Prozess zur Schaffung eines Mechanismus einzuleiten, mit dem Mitgliedstaaten, die den Gemeinsamen Standpunkt nicht befolgen, sanktioniert werden.«¹¹

Noch schwerer wiegt, dass der unter der Federführung der EP-Abgeordneten Hannah Naumann (Die Grünen/EFA) angefertigte Bericht wie auch die später final verabschiedete EP-Entschließung zahlreiche Zugeständnisse an die Rüstungsindustrie enthält: »Das Europäische Parlament (…) betont, dass die Erhaltung einer Verteidigungsindustrie zur Selbstverteidigung der Europäischen Union dient und Bestandteil ihrer strategischen Autonomie ist.«¹²

Unmissverständlich wird zudem auch auf die Bedeutung von Rüstungsexporten für eine florierende rüstungsindustrielle Basis verwiesen. So heißt es, das Europäische Parlament berücksichtige, »dass die Fähigkeit der Rüstungsindustrie zur effizienten Erforschung und Entwicklung von Verteidigungstechnologien durch die Ausfuhr von Waffen, Rüstungsgütern und Ausrüstung verbessert und somit die Fähigkeit der EU-Mitgliedstaaten sichergestellt wird, sich selbst zu verteidigen und ihre Bürger zu schützen«. (Absatz C)

Konsequenterweise wird dann auch der Ausbau der Rüstungszusammenarbeit explizit begrüßt: »Das Europäische Parlament (…) stellt außerdem fest, dass eine zunehmende Zahl der in Europa hergestellten Waffensysteme aus Komponenten mehrerer EU-Mitgliedstaaten besteht und (…) unterstreicht die positive Rolle dieser Art der Zusammenarbeit bei der Förderung der Vertrauensbildung zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten.« (Absatz 27)

Und weil diese Rüstungskooperationsprojekte so hoch eingeschätzt werden, sollen sie auch nicht durch irgendwelche Exportrichtlinien eingeschränkt und üppig finanziert werden: »Das Europäische Parlament (…) stellt fest, dass die Rüstungsexportpolitik der einzelnen Mitgliedstaaten Kooperationsprojekte behindern kann; (es) fordert daher die Kommission, den Rat und die Mitgliedstaaten auf, ein angemessenes Maß an Finanzmitteln bereitzustellen, um die Verringerung der Marktfragmentierung und die industrielle Konsolidierung zu ermöglichen und gleichzeitig sicherzustellen, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten über die erforderlichen militärischen Fähigkeiten verfügen.« (Absatz 33)

Und schließlich wird – zumindest implizit – eine Art europaweiter Aachener Vertrag gefordert: »Das Europäische Parlament (…) stellt fest, dass die bilaterale Zusammenarbeit bei Industrieprojekten im Bereich der Verteidigung zwischen den Mitgliedstaaten zu Ausfuhrkontrollvereinbarungen führt, die eine Grundlage für die EU als Ganzes sein können.« (Absatz 34)

Von Anfang an wurde mit dem Gemeinsamen Standpunkt die Quadratur des Kreises versucht: Engmaschige Exportrichtlinien werden ebenso als Ziel ausgegeben wie die Stärkung der rüstungsindustriellen Basis. Beides zugleich ist aber nicht zu haben, und im Zweifelsfall wird tunlichst darauf geachtet, dass die Rüstungsindustrie weiter aufgepäppelt werden kann. Mit dem angestrebten Ausbau der Rüstungskooperation wird dieses Problem weiter verschärft, leider hat das Europäische Parlament die Chance vertan, hier eine kritische Position einzunehmen.

Anmerkunge

1 Rüstungsexportbericht 2019 der GKKE, Januar 2020, S. 54

2 Sophia Besch/Jan Grebe: Rüstungsexportpolitik auf dem Prüfstand, Böll-Stiftung, Impulspapier 6, Juni 2020, S. 1

3 Christian Mölling/Torben Schütz: Rüstungsexportpolitik. Optionen der Europäisierung, DGAP Policy Brief Nr. 7/Dezember 2019, S. 4

4 Report of the Group of Personalities on the Preparatory Action for CSDP-related research, EUISS, Paris, February 2016, S. 44 f.

5 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Europäischen Verteidigungsfonds, Brüssel, 13.6.2018 (COM(2018) 476)

6 Anne-Marie Descôtes: Vom »German-free« zum gegenseitigen Vertrauen, BAKS-Arbeitspapier 7/2019, S. 1

7 Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik über die deutsch-französische Zusammenarbeit und Integration (Aachener-Vertrag), Kap. 2, Art. 4

8 Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Französischen Republik über Ausfuhrkontrolle im Rüstungsbereich, Artikel 1 (2)

9 Ebd., Anlage I (2)

10 Rüstungsexportbericht 2019 der GKKE, S. 79

11 Entschließung des Europäischen Parlaments vom 14. November 2018 (2018/2157(INI))

12 Entschließung des Europäischen Parlaments vom 17. September 2020 zu Waffenexporten: Umsetzung des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP (2020/2003(INI)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0224_DE.pdf

Özlem Demirel ist für die Partei Die Linke ­Abgeordnete des Europäischen Parlaments und dort als dessen stellvertretende Vorsitzende Mitglied im Unterausschuss für Sicherheit und Verteidigung. Jürgen Wagner ist geschäftsführendes Vorstandsmitglied der Informationsstelle Militarisierung (IMI) e. V. in Tübingen. Beide schrieben an dieser Stelle zuletzt am 8. April über die digitale Geopolitik der EU.

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Debatte

  • Beitrag von Ralf S. aus G. (23. September 2020 um 14:40 Uhr)
    Selbiges Bild, nur in russischem Kontext. Also sprich: Russisches Kind sitzt auf russischem Kriegsgerät an einem Tag der offenen Tür der russischen Streitkräfte, was wären westliche Kommentatoren wieder dabei, das als militaristische und nationalistische Propagandashow und zutiefst verwerfliche Indoktrination der ganz Kleinen zu geißeln ...

    Aber hier ist das doch irgendwie ganz niedlich, wenn die Kleinen sich so einen deutschen Panzer, mit dem man die westliche Zivilisation vor den östlichen Horden verteidigt, mal von innen anschauen können und sich mal die Mütze des Onkel Feldwebels aufsetzen. Süß!

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